O PRINCIPIO DO POLUIDOR PAGADOR

GENERALIDADES

Sendo considerado um dos princípios fundamentais no âmbito ambiental, o Principio do Poluidor Pagador (doravante PPP) é definido como um princípio “em que o poluidor deve suportar os custos de desenvolvimento, as medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para garantir que o ambiente esteja num estado aceitável”.[1]
Sendo inicialmente um princípio económico, acaba por ter como objectivo a responsabilização do agente económico pelos danos causados à comunidade devido à prossecução de uma actividade de cariz poluente.
Actualmente, o PPP é considerado o princípio nuclear da responsabilidade civil por dano ambiental.[2]
Quanto à sua finalidade, GOMES CANOTILHO refere a precaução e a prevenção dos danos ambientais e a justiça na redistribuição dos custos das medidas púbicas de luta contra a degradação ambiental. [3]
No quer diz respeito à sua história, o PPP foi introduzido pela Recomendação C (72) 128 de 26 de Maio de 1972, mas acabou por se tornar num Principio Constitucional de Direito Comunitário do Ambiente no Acto único Europeu no art. 174/2 do TCE.
No plano nacional, obtém consagração constitucional no art 66º da constitucional e encontra-se previsto no RJRDA[4], bem como na LBA.


QUEM É O POLUIDOR?

Antes de mais sabemos que o poluidor tanto pode ser aquele que cria o produto poluente e, sucessivamente, o coloca no mercado; como poderá ser quem o utiliza e aplica. Coloca-se a questão de saber quem será efectivamente responsável pelos danos ambientais derivados dos produtos poluentes.
Actualmente, a poluição emerge de um processo produtivo de um bem. Tal procedimento abrange vários elementos que vão desde o produtor ao consumidor. Cabe então encontrar uma solução para responsabilizar alguém por determinado dano ambiental quando estamos perante uma pluralidade de sujeitos.

No âmbito europeu, a Comunidade Europeia apresenta dois critérios para imputar custos: a eficiência económica e administrativa da imputação de custos e a capacidade de internalização dos custos visados. Para o Prof. Gomes Canotilho as externalidades ambientais negativas traduzem-se em actividades que impõem custos a terceiros, independentemente destes ou de quem desenvolva tal actividade.

Todavia, aproximando-nos da posição de Alexandra Aragão[5] tais critérios comunitários levam a que a Comunidade Europeia preveja qual o melhor pagador em vez de determinar efectivamente quem é o poluidor.

Através de tais critérios, pretende-se encontrar uma solução que permita controlar uma parte do processo produtivo de determinado bem prejudicial ao meio ambiente. Assim sendo, tal controlo irá incidir sobre o os produtores, visto que se torna mais fácil restringir a sua actividade e evitar o fabrico de determinado produto do que restringir a comprar.

Alexandra Aragão introduz outros critérios para se determinar quem é o poluidor tendo em conta os fins do PPP, ie, tendo em conta a prevenção e protecção da poluição. Nas suas palavras o poluidor-que-deve-pagar é aquele que possui um controlo sobre as condições que levam à ocorrência da poluição, podendo, portanto, preveni-los ou ter precauções para evitar que ocorram. Desta forma a autora parte de dois tipos de poluidores: os produtores e os consumidores. Os primeiros enquanto categoria que produz bens e serviços; os segundos enquanto adquirentes ou utilizadores de bens poluentes destinados ao uso pessoal.

Apesar de utilizar outros critérios, a autora acaba por chegar à mesma solução que a Comunidade Europeia: o poluidor será o produtor. Isto porque a sua actuação foi conditio sine qua non da poluição e só eles dispõem de meios para evitar. Para além disso, quem coloca o produto no mercado tem mais lucro.

No que diz respeito às conclusões chegadas, surge-me uma questão: 

-  Se estamos a falar de cadeias produtivas, não me parece que se encontrem apenas dois tipos de poluidores: os produtores e os consumidores, a não ser que olhemos para os produtores em sentido lato. Num procedimento produtivo deve-se ter em conta os responsáveis pelas indústrias transformadoras que comprar os bens primários aos produtores; os distribuidores e os fornecedores. Todos eles, elementos que me parecem relevantes para que o produto chegue ao consumidor;

- Por outro lado, sabendo que um produto transformado possui um valor de mercado muito superior ao bem primário.

Porque é que se há-de responsabilizar somente o produtor singular?!

Concordando com os critérios que foram desenvolvidos e aplicados, as indústrias transformadoras serão as entidades que deverão lucrar mais com a introdução do produto do mercado.  Estas deveriam ter uma responsabilização agravada.

COMO PAGA O POLUIDOR?

Neste campo questiona-se qual o tipo de consequência que deve ser atribuída aos poluidores.

A OCDE, refere que a concretização dos custos deve partir das autoridades públicas. Só estas devem definir o que é um estado aceitável ambiente e introduzir medidas adequadas para atingir al estado, impondo aos poluidores os custos de prevenção e de reparação de danos.

A nível Comunitário, a política que se adoptou consiste, antes de mais em medidas de prevenção e só depois medidas de reparação. A recomendação de 1975 refere expressamente que os poluidores devem suportar despesas resultantes do respeito das normas impostas pelos poderes públicos, despesas quanto às taxas e respectivas indemnizações  às vitimas da poluição.

A recomendação nº 75/ 436 acabou por ser a base do actual regime de responsabilidade ambiental. Desse modo, existem algumas medidas de pagamento para evitar e reparar danos ambientais: -Suportar custos directos;

                        - Suportar garantias financeiras constituídas por reforço da responsabilidade ambiental. No plano nacional, tais garantias podem ser prestadas por diversas formas: subscrição de apólice de seguros, obtenção e garantias bancárias, etc.

                        - Pagar uma taxa no valor de 1% sobre todas as garantias financeiras constituídas para reforça da responsabilidade ambiental, art 23 do DL 147/2008.O valor arrecado irá reverter para o Fundo de Intervenção Ambiental.

LEGITIMIDADE

O dano ecológico tem natureza difusa, ou seja, há possibilidade de intentar uma acção popular por parte de autores que não tenham um interesse directo na acção e que não visem somente interesses individuais. Logo, torna-se importante saber quem terá legitimidade para requerer uma acção de responsabilidade por danos ecológicos.
A nível constitucional, surge o art. 66 da CRP que refere expressamente que “(…) todo o cidadão tem direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.”
Daí extraímos que qualquer pessoa, singular ou colectiva, possa promover uma acção para requer a responsabilidade por danos ecológicos.
Nos termos do art 52/3 CRP podemos encontrar referência a interesses gerais, pois qualquer cidadão poderá intentar uma acção popular mesmo que não possua um interesse directo. Na mesma  linha está o art. 40 da LBA. Contudo, a LAP vem a dar um entendimento que  leva a crer que estão em causa interesses individuais.
Ainda assim, seguindo a posição de Margarida Fernandes, a acção popular através do art 2º da LAP existe uma referência, apesar de um pouco vaga, a interesses difusos por autores desinteressados.
Subsidiariamente, concede-se legitimidade ao Estado para intentar acção nos termos do art 9 al. e) uma vez que é um dever fundamental do Estado proteger, defender o meio ambiente.


PPP VS RESPONSABILIDADE CIVIL

O PPP encontra-se originalmente previsto na Recomendação C (72) 128 de 26 de Maio de 1972. Analisando o 6º programa de Acção de Comunidade Europeia em matéria de Ambiente, verifica-se que o PPP está inserido num elenco de princípios fundamentais que visam, essencialmente, reparar danos ecológicos sem qualquer retribuição de quantias pecuniárias a particulares.
Esta directiva foi transposta pelo DL 147/2008 o ordenamento jurídico português. O respectivo Decreto-Lei prevê um regime diferenciado: o RJRDA. Através deste regime previa-se uma aplicação mais alargada dos danos ambientais prevendo uma indemnização de danos individuais.
Neste âmbito coloca-se a questão de saber se um PPP é um princípio de responsabilização.
Para o Prof. Gomes Canotilho é errado confundir PPP com responsabilidade civil por danos ambientais, uma vez que o PPP carácter preventivo e intervir A priori face a um dano ambiental. Assim, quer o PPP como a responsabilidade civil relacionam-se, não se confundem. A responsabilidade vem a concretizar o princípio do pagador poluidor.
Olhando para o instituto da responsabilidade Civil, esta divide-se em subjectiva e objectiva. Na primeira é necessário que se verifique o elemento culpa para se responsabilizar alguém; na outra não será necessário. Seguindo a maioria da doutrina, esta última parece ser a mais acertada, visto que, a responsabilidade subjectiva torna-se incompatível com os interesses difusos, ou seja, ser permitida interposição de uma acção popular por parte de autores que não tenham um interesse directo na acção e que não visem somente interesses individuais.
A responsabilidade objectiva (teoria do risco) acaba por responsabilizar actividades que se tornam prejudiciais para o meio ambiente. Dessa forma, há um dever de indemnizar mesmo que estejamos perante condutas lícitas do agente. O que interessa é a própria actividade poluente que prejudica o meio ambiente.
A teoria do risco é adoptada pela maioria dos autores e acabou por se reflectir tanto na Directiva Europeia como no RJRDA. Nesse sentido, o RJRDA prevê a responsabilidade objectiva nos arts. 7º e 12º.
Todavia, nos termos dos arts. 8 e 13 reportam-se aos casos em que haja uma ameaça de dano ambiental ou lesão efectivamente provocada. Aqui haverá lugar a responsabilidade subjectiva.


EXEMPLOS DE PPP

O prof. Gomes Canotilho apresenta dois exemplos de PPP:

- Art 24/1 al. c) da LBA, sobre resíduos e efluentes. Aqui fala-se “(…) da aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e utilização de resíduos e efluentes”.
- Art 6º DL nº293/97 de 9 de Setembro relativo à gestão dos resíduos, na qual “(…) a gestão dos resíduos é suportada pelo respectivo produtor”

BIBLIOGRAFIA

VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde cor de Direito

GOMES CANOTILHO, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998

ALEXANDRA ARAGÃO, O principio do poluidor pagador como princípio nuclear da responsabilidade ambiental no direito europeu”, in Colóquio “ A responsabilidade civil por dano ambiental” FDL, Lisboa, Novembro 2009

CARLA AMADO GOMES, A prevenção à prova do ambiente

TERESA MARGARIDA FERNANDES- Principio do poluidor-pagador

Ana Batista
Aluna nº 20227

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[1] Recomendação C (72) 128 de Maio de 1972

[2] TERESA MARGARIDA PEREIRA NOBRE FERNANDES- Princípio do Poluidor-Pagador

[3] JOSÉ GOMES CANOTILHO, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998

[4] Regime Jurídico da Responsabilidade por Danos Ambientais

[5] MARIA ALEXANDRA ARAGÃO, “O principio do poluidor pagador como princípio nuclear da responsabilidade ambiental no direito europeu”, in Colóquio “ A responsabilidade civil por dano ambiental” FDL, Lisboa, Novembro 2009