1. Âmbito e generalidades
1.1.
Panorâmica
geral da regulação da responsabilidade civil ambiental
O Direito do
Ambiente, enquanto área de estudo rica em contributos dos mais diversos ramos
do Direito, tem vindo a assumir crescente importância na sociedade globalizada
actual, dando lugar aos mais diversos e sérios esforços no sentido de uma
protecção completa e eficaz daquele que é considerado, para todos os efeitos, o
bem jurídico ambiente1, na acepção do artigo 66.º da Constituição da
República Portuguesa (CRP).
A aplicação
ao Direito do Ambiente do instituto da responsabilidade civil já tem vindo a
ser ensaiado por diversos Autores há algum tempo, por se reconhecer a
necessidade de, admitindo-se a existência do ambiente enquanto bem jurídico a
ser protegido, responsabilizar os agentes que violem normas de protecção que
incidam precisamente sobre esse bem. Esta afirmação, só por si, implica
precisões e uma análise mais incisiva sobre a possível verificação dos
requisitos da responsabilidade civil, tal como está formulada nos arts. 483.º e
seguintes do Código Civil (CC). Desse ponto trataremos mais abaixo, como ponto
de partida deste nosso pequeno estudo.
A nível
comunitário, a Directiva n.º 2004/35/CE, de 21 de Abril de 2004 havia já
instituído um regime de responsabilidade civil ambiental, após um longo
processo, demonstrando mais uma vez as preocupações da União Europeia na área
ambiental. A transposição desta Directiva para o ordenamento jurídico português
tardou – foi dado até ao dia 30 de Abril de 2007, prazo que o legislador
português não cumpriu – mas acabou por culminar com a aprovação do Decreto-Lei
n.º 147/2008, de 29 de Julho, que viria, supostamente, pôr fim às discussões em
torno do instituto da responsabilidade civil ambiental, sistematizando-o e
renovando-o em relação aos preceitos avulsos que existiam anteriormente. Como
veremos, e apesar dos esforços do legislador, as pretensões conformadoras deste
Decreto-Lei acabaram por deixar muito a desejar. De facto, continuam a existir
as mais variadas dúvidas quanto ao conteúdo dos preceitos deste Regime Jurídico
da Responsabilidade por Danos Ambientais (RJRDA). A discussão continua,
portanto, acesa e gira em torno de questões como a natureza jurídica do RJRDA,
a sua sistematização, a definição de alguns conceitos-chave e o facto de
continuar a não resolver alguns problemas que já tinham sido evidenciados por
diversos Autores. Teremos, portanto, de dedicar especial atenção à análise, por
vezes mais complexa do que seria de esperar, deste diploma.
Mas não só
deste diploma “vive” a temática que pretendemos aqui abordar. De facto,
anteriormente à aprovação do referido DL n.º 147/2008, já existiam regras
aplicáveis, embora se suscitasse a sua discussão quanto à (in)suficiência dos
preceitos em vigor para resolver as questões de responsabilidade civil
ambiental. Temos, por um lado, a Lei de Bases do Ambiente (LBA) - Lei n.º
11/87, de 7 de Abril -, que dispõe sobre questões gerais do Ambiente (que não
nos cabe aqui analisar exaustivamente) e, sobre a responsabilidade civil,
continha já nos seus arts. 41.º e 43.º uma regra de responsabilidade objectiva e a previsão de um seguro de
responsabilidade civil obrigatório, respectivamente. De resto, continuando a LBA
em vigor, os seus preceitos têm de ser lidos em conjunto com aqueles do RJRDA;
tendo em conta que se trata de uma lei de bases, é inclusive de esperar que
posteriores regimes jurídicos venham depois clarificar e densificar os seus
conceitos (embora nem sempre seja o caso). Será outro ponto a tratar nesta
exposição, nomeadamente no que diz respeito aos conceitos da LBA, às regras
estabelecidas quanto à responsabilidade civil e sua concordância com o RJRDA.
Por outro
lado, temos a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto - a Lei da Acção Popular (LAP),
sobre a qual nos referiremos apenas brevemente, na medida em que elenca, entre
os interesses que visa proteger com a concessão de um direito de participação
popular em procedimentos administrativos e direito de acção popular, o ambiente
(art. 1.º/2 LAP).
O objectivo
a que nos propomos é tão só e simplesmente a análise crítica do instituto da
responsabilidade civil ambiental em Portugal, à luz dos diplomas em vigor mas
também das soluções de jure condendo dadas
pelos Autores ao longo dos anos. Somos da opinião que o Direito do Ambiente é
de tal forma abrangente que merece uma visão à luz dos vários ramos do Direito.
Sendo a responsabilidade civil um instituto eminentemente privatístico (embora
acompanhemos Tiago Antunes na
consideração de que “o conceito de responsabilidade civil tem a ver, não com o
ramo de direito que define a sua disciplina jurídica, mas com o tipo de
consequências que gera”2, não deixando de constituir
responsabilidade civil, neste caso, a responsabilidade prevista no Capítulo III
do RJRDA, do qual trataremos abaixo), a sua aplicação ao Direito do Ambiente,
que tem vindo a ser regulado, e correctamente, de um ponto de vista publicista,
põe alguns desafios de ajustamento dos seus pressupostos gerais (tal como
previstos no Código Civil) à lesão do bem Ambiente. É, cremos, uma área que
ainda deixa espaço para críticas e novas formulações, que irão com certeza
muito para além da pequena aproximação à problemática que faremos.
1.2.
Aspectos
gerais: danos ambientais e danos ecológicos
Antes de
entrarmos na análise do(s) regime(s) de responsabilidade civil ambiental
vigente(s) no ordenamento jurídico português, cabe-nos clarificar alguns
conceitos prévios importantes e atinentes ao estudo geral do Direito do
Ambiente.
Neste
sentido, a principal distinção que nos cabe fazer é entre dano ecológico, por um lado, e dano
ambiental, por outro. O primeiro vem expressamente definido no preâmbulo do
DL n.º 147/2008 (RJRDA), que se diz aplicar exclusivamente a este tipo de danos:
“(…) existe dano ecológico quando um bem jurídico ecológico é perturbado ou
quando um determinado estado-dever de um componente do ambiente é alterado
negativamente”. Ou seja, estaremos perante um dano ecológico quando exista uma
lesão da natureza em si, correspondente à visão ecocêntrica, que pretende proteger o “ambiente pelo ambiente”.
Em
contraposição, o dano ambiental corresponde
a uma construção antropocêntrica, que
protege o ambiente em função das necessidades do Homem e apenas para assegurar
a sua sobrevivência. Nesta perspectiva, danos ambientais são “(…) danos que, embora
cometidos por via de uma ofensa ambiental, se projectam sobre a personalidade
ou o património de determinados indivíduos (…)”3. De resto, foi com
o RJRDA que estes dois conceitos de dano foram autonomizados; até ali, existia
uma “(…) lacuna fruto de um concurso de equívocos”4, por não existir
em nenhum diploma legal nem na própria CRP (art. 52.º/3) uma distinção clara
das duas realidades, sendo que tanto a LBA como a LAP dão relevância apenas a
uma perspectiva individualista do dano ambiental, prevendo apenas uma
indemnização para interesses individuais homogéneos (e não para interesses de
fruição de bens colectivos).
Assim, temos
que a responsabilidade civil, que seria a princípio apenas concebida em torno
de lesões ao ambiente enquanto bem afecto às necessidades das pessoas
individualmente consideradas, é agora concebível também em consequência de
lesões ao ambiente em si e por si só, sem necessidade de existir um lesado
individual (uma pessoa cujo direito ao ambiente tenha sido lesado/ofendido) que
exija ressarcimento (individual e, apenas reflexamente, colectivo). E é deste
ponto que podemos desde logo retirar um possível problema: quem são os
beneficiários do direito de indemnização nestes casos? Este e outros inúmeros
problemas que se põem têm tido diversas respostas na doutrina e têm consagração
legal agora no RJRDA, mas não deixam de constituir pontos interessantes de
análise.
2. O regime geral de responsabilidade civil
Começaremos
por ensaiar uma eventual aplicação do regime geral da responsabilidade civil,
tal como previsto nos arts. 483.º e seguintes CC. Desde logo, é fácil de ver
que nos iremos deparar com dificuldades no que diz respeito à verificação dos
pressupostos gerais, tal como estes estão formulados pelo art. 483.º, bem como
no que concerne às consequências jurídicas da aplicação do regime, por exemplo,
em relação à indemnização.
2.1.
Facto,
ilicitude e culpa
Quanto a
estes três elementos, não se afiguram grandes especialidades em relação à
responsabilidade civil ambiental. Desde logo, a existência de um facto
voluntário é passível de aferição no campo ambiental, pelo que não nos
alongaremos sobre este requisito.
Em relação à
ilicitude, sendo esta entendida como a violação de direitos subjectivos de
outrem ou de normas de protecção – “qualquer disposição legal destinada a
proteger interesses alheios”, na letra do art. 483.º/1 -, parece-nos que estará
em causa esta segunda parte. A ilicitude, no campo da responsabilidade civil
ambiental, reportar-se-á mais a uma violação de normas de protecção do ambiente
do que apenas à violação de um direito subjectivo ao ambiente, na medida em que
este é de mais difícil aferição5.
A culpa, em
sentido lato (dolo ou negligência), poria problemas ao nível da sua prova – de
resto, costuma falar-se a este respeito da probatio
diabolica, por ser quase impossível provar-se a actuação culposa de um
agente e, a nosso ver, ainda mais no âmbito ambiental. No entanto, parece ser
de acolher a simples solução que nos dá Luís
Menezes Leitão, que aplica a este respeito a presunção do art. 493.º/2 CC,
estabelecendo que “quem exerce uma actividade perigosa se presume responsável
pelos danos verificados, excepto se demonstrar que tomou todas as providências
exigidas pelas circunstâncias com o fim de os prevenir”6. Quanto a
esta última parte, acrescentaríamos que o agente poderia ilidir esta presunção
recorrendo à demonstração de que utilizou, por exemplo, as MTDs – Melhores
Técnicas Disponíveis. De resto, falaremos abaixo destas MTDs também em relação
ao nexo de causalidade, que põe muitos mais problemas.
2.2.
Dano
Já atrás nos
referimos ao dano no que diz respeito à sua distinção entre dano ecológico e
dano ambiental7.
No que
concerne ao dano ambiental, tendo em conta que este se traduz na lesão da
natureza/ambiente com projecções na esfera de sujeitos, será esse indivíduo (ou
indivíduos) a fazer funcionar o mecanismo da responsabilidade civil. Mais
difícil será aferir, nos termos do Código Civil, o montante exacto da
indemnização, por serem danos que dificilmente se traduzem em montantes
pecuniários.
Na verdade,
e como veremos adiante8, a responsabilidade civil ambiental tem em
vista, mais do que a indemnização dos danos, a reconstituição natural, no
âmbito das soluções legalmente consagradas no RJRDA, tendo grande relevância
nessa sede o princípio da prevenção. No estrito âmbito da análise à luz do
Código Civil, conseguimos encontrar solução idêntica no art. 562.º, pelo que
seguiríamos sempre essa via, em primeiro lugar.
Quando não
seja possível a reconstituição in natura,
e a determinação do montante exacto de indemnização não se afigure possível,
deve o tribunal julgar equitativamente o valor da indemnização, como dispõe o
art. 566.º/39.
O dano
ecológico, por outro lado, põe mais problemas. De facto, neste não existe um
lesado ou grupo de lesados identificável, tal como pode não existir sequer um
agente determinado que causou o dano; a definição de dano ecológico, aliás,
como sendo aquele em que não existe lesão de interesses individuais mas apenas
do ambiente, da natureza em si, implicaria uma exclusão da possibilidade de
existência de responsabilidade civil, individual por referência ao regime do
Código Civil, no âmbito ambiental.
A este
respeito, Luís Menezes Leitão
ultrapassa facilmente o problema pela atribuição da titularidade da
indemnização a colectividades ou entes públicos – que interpretamos como se
referindo a Organizações Não Governamentais Ambientais (ONGAs), por exemplo –
ou criando fundos com esse fim, onde se depositaria o montante da indemnização,
esta solução baseada em decisões que vêm sido tomadas por Tribunais Americanos,
de criar fundos com a função de indemnizar os prejuízos verificados, na falta
de determinação de lesados individuais10.
Concordamos
com o Sr. Prof. no ponto de que se deve atribuir, nestes casos, a titularidade
da indemnização a colectividades e entes públicos. No entanto, e se bem
entendemos a posição ali defendida, fica por se definir claramente quem pode
mover uma acção por responsabilidade civil ambiental contra os causadores do
dano (que, de resto, continuam indeterminados…), na medida em que titularidade
da indemnização, a nosso ver, não coincide com legitimidade para a acção.
Iríamos, portanto, mais longe: caberá a estas colectividades ou entes públicos,
como seja o caso das já referidas ONGAs, promover a acção de responsabilidade
civil por danos ambientais, revertendo a indemnização conseguida a favor dessas
mesmas entidades. Veremos que os diplomas legais que abaixo analisaremos dão
uma mais correcta (e completa) resposta a este problema, que por ora apenas
analisamos à luz das regras do Código Civil.
2.3.
Nexo de
causalidade
Este
requisito é o que mais problemas traz no que toca à responsabilidade civil
ambiental, por ser de mais difícil adaptação a estes casos. De facto, as teorias
da causalidade estudadas pela doutrina tradicional mostram-se de difícil
aplicação neste campo, pelo que se têm formado novas concepções de causalidade
que tentam conformar a responsabilidade civil ambiental.
Relembramos,
primeiramente, as três grandes teorias da causalidade estudadas em
responsabilidade civil: a teoria da conditio
sine qua non, a teoria da causalidade adequada e a teoria do fim da norma
ou escopo da norma violada. Esta última é a adoptada pela doutrina mais
moderna, na medida em que responde de forma mais completa aos problemas postos
pelas duas outras teorias. Vejamos que críticas podem ser formuladas a cada uma
das teorias, quando aplicadas em concreto à responsabilidade civil ambiental.
Comecemos
pela teoria da conditio sine qua non.
Não nos alongando quanto à sua concepção, definimos apenas esta teoria como
aquela segundo a qual “a acção seria considerada causa de um resultado sempre
que, se não tivesse sido praticada aquela, este, o resultado, não se teria
verificado”11. Esta teoria provém de uma juridificação da
causalidade naturalística, que é de resto pressuposto da qual partem as outras
duas teorias do nexo de causalidade. Como bem nos ensina a escola civilista e
penalista, esta teoria nada acrescenta à procura da causa do dano. As críticas
direccionadas a esta teoria são facilmente evidenciadas quando estamos, por
exemplo, perante casos da causalidade alternativa ou de causalidade hipotética,
em que vários factos concorrem para a verificação do dano, não se conseguindo,
por via da teoria da conditio sine qua
non, aferir qual deles é causa efectiva.
Tanto a
teoria da causalidade adequada como a teoria do fim da norma partem da teoria
da conditio sine qua non,
acrescentando outros pressupostos. Em relação à causalidade adequada, exige-se
que o facto seja conditio sine qua non do
dano, num plano concreto, mas que além disso seja adequado a produzi-lo, em abstracto, ou seja, pretende-se escolher
o facto relevante do ponto de vista jurídico a causar o dano, de entre o leque
de acções causais possíveis. Isso seria feito mediante um juízo de prognose
póstuma, em que se olha para os factos de um ponto de vista do homem médio,
objectivamente, e tendo em conta os conhecimentos especiais do agente.
Já a teoria
do fim da norma diz-nos que não é suficiente existir uma conditio sine qua non; exige-se que só sejam imputados ao agente os
danos que resultem da frustração do fim ou utilidade que a norma violada visa
proteger. Basicamente, a questão resume-se a fazer uma interpretação das
finalidades específicas da norma, finalidades essas que levam à imputação dos
danos. Esta teoria é a que tem vingado no campo do Direito Civil e é de resto a
que alcança resultados mais satisfatórios.
Por outro
lado, e como já tínhamos adiantado acima, no Direito do Ambiente a teoria do
escopo da norma não resolve os problemas. É que esta teoria assenta numa
premissa de conditio sine qua non, ou
mais ainda, numa causalidade naturalística, o que se mostra impossível de
aplicar no âmbito em que nos encontramos. Os danos ecológicos e ambientais
dão-se em larga escala e a situação mais comum é a de concurso de causas e de
agentes. Nunca chegaríamos a qualquer solução viável (de um ponto de vista jurídico)
pela aplicação de qualquer das teorias, na medida em que assentam naquele
pressuposto-base.
Dito isto,
outras teorias têm vindo a ser avançadas pelos Autores, de jure condendo. Por um lado, Luís
Menezes Leitão aceita uma solução que passa pelas teorias
anglo-saxónicas da market-share liability,
em que “a responsabilidade é repartida segundo a presença de cada empresa no
mercado”12 e da pollution-share
liability, segundo a qual “a repartição da responsabilidade dá-se de acordo
com o nível de emissões poluentes, sem necessidade de demonstrar qual foi a
concreta emissão que conduziu ao dano”13. Ora, quanto a esta
segunda, Ana Perestrelo de Oliveira
formula uma dura crítica14, que aqui adoptamos e que, de resto, nos
parece ser de aplicar igualmente à primeira teoria: é que estas vias não
constituem, sequer, uma verdadeira fórmula de imputação, visto que tanto uma
como outra via não determinam quem foi o causador do dano em concreto, não
estabelecem um qualquer nexo de causalidade. O que fazem é, tão simplesmente,
imputar a um grupo de potenciais lesantes os danos, pagando estes uma
indemnização com base na sua quota do mercado do produto (por exemplo) que
causou o dano ou através de uma repartição pro
quota similar àquela, mas com base em níveis de poluição.
Uma outra
solução, defendida por Menezes Cordeiro,
seria a da causalidade estatística,
segundo a qual regras estatísticas serviriam como critério para averiguar se um
facto seria apto a causar certo dano. Assim, “se emissões radioactivas fazem
aumentar o número de cancros em certa região, o agente é responsável ainda que
não possa, concretamente, dizer que um certo cancro não surgiria, se não fosse
a radiação”15. Como é bom de ver, tal critério não pode ser acolhido
autonomamente para aferir a causalidade, embora possa surgir como algo a
contemplar numa decisão. Principalmente porque as regras estatísticas, por
definição, não traduzem factos 100% correctos, podendo muitas vezes levar-nos a
uma solução que, no caso concreto, se revela injusta. Daí apenas poder ser
valorada indirectamente16.
Já Ana Perestrelo de Oliveira17 apresenta
uma solução inspirada, em certa medida, no Direito Penal. Substitui o
critério-base de imputação da conditio
sine qua non por um critério que assenta em dois requisitos: ser, por um
lado, um critério valorativamente adequado, “maxime, deve cumprir a finalidade de selecção dos danos a atribuir
ao agente, limitando a respectiva responsabilidade”18, configurado
também em relação às exigências da tutela ambiental; por outro lado, deve ser juridicamente
operativo, “ou seja, funcionar como efectivo instrumento jurídico útil na
tarefa de identificação do nexo de causalidade no caso concreto”19.
Partindo de um conceito bem conhecido do Direito do Ambiente – a ideia central
de risco -, a Autora estabelece um
nexo de causalidade baseado na fórmula da conexão de risco, existindo
causalidade sempre que o agente crie ou aumente um risco não permitido ou
previsto no tipo legal e sendo o dano a concretização desse risco. Risco, aqui,
será “a susceptibilidade de ocorrência do dano”20; de resto, este
risco deverá ser aferido no caso concreto, e não abstractamente.
De entre as
soluções apresentadas, e de entre as inúmeras que, de resto, têm vindo a ser
avançadas em Portugal e noutros países, esta parece-nos ser aquela que mais se
enquadra no espírito do nosso sistema jurídico e que a melhores conclusões
chega. De resto, apoiando-se numa lógica de risco, bem conhecida do Direito do
Ambiente, estando presente no princípio da prevenção, por exemplo, vai garantir
uma maior protecção do Ambiente em geral e dos sujeitos que são afectados com
os danos causados àquele. Salvo melhor doutrina, pendemos para uma construção
do nexo de causalidade com base na conexão do risco.
1. Lei de Bases do Ambiente (LBA) e Lei de Acção
Popular (LAP)
Visto, em
traços largos, o regime da responsabilidade civil tal como o encontramos no
Código Civil, passemos à análise dos outros diplomas legais que regulam este
instituto, em maior ou menor medida.
No que toca
à Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril), esta vem instituir
no seu art. 41.º uma responsabilidade objectiva ou pelo risco, independente de
culpa, portanto, e que obriga o agente a indemnizar sempre que tenha causado
danos significativos ao ambiente ao praticar uma acção particular perigosa e
ainda que tenha respeitado o normativo aplicável (n.º1).
Uma primeira
questão posta por Menezes Leitão
será a de saber o que se deve entender por “danos significativos ao ambiente”.
Sendo dano a “frustração de uma utilidade que era objecto de tutela jurídica”21,
e sendo que a LBA elenca quais os bens ambientais objecto de tutela jurídica no
art. 6.º, resta entender a utilização do vocábulo “significativos”, para este
efeito. Aqui, mais uma vez, basta recorrer aos artigos da LBA, como o faz Menezes Leitão. Os arts. 8.º e seguintes
elencam uma série de lesões ecológicas que constituirão, para efeitos de
responsabilidade civil objectiva, “danos significativos”. Nota também este
Autor, e com razão, que as lesões previstas naqueles artigos22
constituem danos sem lesado individual concreto, o que significa que a LBA dá
um passo em frente em relação ao Código Civil e admite expressamente a
responsabilidade civil em relação a danos ecológicos23. Resta saber
quem tem legitimidade para requerer esta acção e a favor de quem deve reverter
esta indemnização…
Ainda em
relação à letra do art. 41.º/1 LBA, o mesmo Autor questiona-se sobre a
concretização do conceito vago e indeterminado “acção especialmente perigosa”,
em especial tendo em conta a necessidade de fazer uma articulação deste artigo
com o já atrás referido art. 493.º/2 CC, que institui uma presunção de culpa em
relação aos danos resultantes de actividades perigosas, presunção esta ilidível
mediante a demonstração de que o agente empregou todas as providências exigidas
pelas circunstâncias a fim de prevenir esses danos24. O art. 41.º/1
não refere esta possibilidade de elisão da presunção, pelo que cabe, por um
lado, determinar como se articulam os dois preceitos e, por outro, concretizar
o conceito vago e indeterminado.
Quanto a
este último problema, diz-nos Menezes
Leitão que se deve atentar às disposições da LBA quanto à poluição
química e radioactiva (arts. 23.º a 26.º), que estabelecem cuidados especiais a
ter quanto à forma de manuseamento e destino final de resíduos (sólidos ou
líquidos) químicos e radioactivos. Como o art. 24.º/3 atribui a
responsabilidade do destino dos diversos tipos de resíduos e efluentes a quem
os produz e o art. 26.º prevê uma proibição de “lançar, depositar ou, por qualquer
outra forma, introduzir nas águas, no solo, no subsolo ou na atmosfera
efluentes, resíduos radioactivos e outros produtos que contenham substâncias ou
microrganismos que possam alterar as características ou tornar impróprios para
as suas aplicações aqueles componentes ambientais e contribuam para a
degradação do ambiente”25, conclui o Autor que será em relação a
estes tipos de poluição que se fala em “acção especialmente perigosa”26.
Quanto a nós, embora concordemos que as acções que levem a poluição química e
radioactiva constituem um exemplo de acção especialmente perigosa, devendo quem
os produz ser responsável por via do art. 41.º/1, em conjugação com o art.
24.º/3, não consideramos serem esses os únicos casos a que se refere o referido
n.º1. Em última análise, qualquer acção que seja de tal forma grave e que leve
a, por exemplo, um aumento da poluição atmosférica, é passível de enquadramento
na letra do art. 41.º/1. Mais do que tentar encontrar uma regra geral e
consensual que defina aquele conceito, deve o intérprete-aplicador tentar
aferir se, no caso concreto, aquela acção é “especialmente perigosa”, até
porque, estando o ambiente em constante mudança e sendo as acções do Homem em
dado momento mais perigosas e lesivas do que em momento anterior ou posterior,
não se deve fixar um conceito estático de “acção especialmente perigosa”.
No que
concerne à articulação do disposto no art. 41.º/1 com a presunção do art.
493.º/2 CC, Menezes Leitão conclui
que o primeiro preceito exclui a possibilidade de o agente demonstrar que
empregou todos os meios exigidos pelas circunstâncias, pois praticou uma “acção
especialmente perigosa”; no segundo preceito, por não se incluir na letra do
artigo o vocábulo “especialmente”, é expressamente permitida essa demonstração27.
Importante
será também a interpretação do art. 40.º/5, em conjugação com o n.º4, que
atribui aos cidadãos legitimidade para pedir, nos termos gerais de direito (que
aqui se entende ser o instituto da responsabilidade civil), a cessação das
causas de violação do seu direito a um ambiente de vida humana sadio e
ecologicamente equilibrado e respectiva indemnização. Embora Menezes Leitão não veja aqui a
consagração da titularidade de um direito ao ambiente aos cidadãos
individualmente considerados, mas sim apenas uma situação em que a lesão
ambiental provoca danos em sujeitos individuais28, somos em crer,
pelo menos à primeira vista, que ao contrário do que defende este Autor podemos
identificar neste art. 40.º/4 uma consagração a um direito ao ambiente. Até
porque o referido preceito utiliza a mesma expressão que o art. 66.º CRP, que
consagra o dito direito ao ambiente. É no entanto um ponto controvertido, que
obrigaria a considerações mais alargadas sobre a concepção e natureza deste
direito ao ambiente, algo que aqui não faremos.
O art.
40.º/5, por outro lado, atribui um direito a compensação às autarquias e
cidadãos que sejam afectados pelo exercício de actividades susceptíveis de
prejudicarem a utilização dos recursos do ambiente, sendo devida pelas
entidades responsáveis por esses prejuízos, e isto “sem prejuízo do disposto
nos números anteriores”. A questão que se põe é a que resulta da conjugação
destes n.ºs 4 e 5: parece que esta “compensação” acresce ao recurso aos meios
gerais da responsabilidade civil. Sem entrarmos mais aprofundadamente na
discussão, aderimos aqui à posição de Menezes
Leitão, que vê aqui uma expressão do princípio do poluidor-pagador,
segundo o qual “independentemente do cumprimento dos deveres de prevenção dos
danos ambientais ou da licitude da lesão ambiental, é sempre devida uma
compensação financeira à colectividade, por forma a assegurar que os encargos
ambientais sejam suportados pelo próprio responsável desses encargos”29.
De resto, a
LBA dá primazia à reconstituição natural, como já atrás tínhamos visto ser o
principal intuito da responsabilidade civil ambiental. Fá-lo no seu art. 48.º
de forma tão veemente que, mesmo sendo impossível repor a situação anterior à
infracção, são os infractores ainda assim obrigados a realizar as obras
necessárias à minimização das consequências provocadas, para além do pagamento
de uma indemnização.
Agora quanto
à Lei de Acção Popular – Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto – ela vem prever, como
já havíamos dito no início desta exposição, um direito de participação popular
em procedimentos administrativos e direito de acção popular em relação a certos
interesses difusos, entre os quais o ambiente (art. 1.º/2 LAP).
O art. 2.º
LAP vem atribuir legitimidade para exercer este direito de acção popular a
várias pessoas, singulares e colectivas, que pretendam agir em protecção dos
interesses difusos catalogados no referido art. 1.º/2. Pode o direito ser
exercido por autarquias locais para defesa dos interesses dos seus residentes,
por associações e fundações defensoras dos interesses referidos no art. 1.º/2 e
ainda por cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos,
independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.
Os arts.
22.º e 23.º vêm instituir regras específicas de responsabilidade civil por
lesão dos interesses referidos no art. 1.º, incluindo portanto o ambiente. O
primeiro destes artigos institui uma responsabilidade civil subjectiva,
enquanto que o segundo institui uma responsabilidade civil objectiva, pelo
risco, existindo neste caso uma obrigação de constituição de seguro de
responsabilidade civil, de acordo com o art. 24.º, quando o exercício de uma
actividade “envolva risco anormal para os interesses protegidos pela presente
lei”. Este seguro, de resto, é também previsto na LBA, no seu art. 43.º e, como
veremos, também no RJRDA.
2. O Regime Jurídico da Responsabilidade por
Danos Ambientais (Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de Julho)
Os dois
diplomas que acabamos de apresentar têm, como vimos, algumas regras de
responsabilidade civil ambiental. Com a entrada em vigor deste Decreto-Lei n.º
147/2008, algumas das regras que temos vindo a analisar foram repetidas, ou
concebidas de maneira diferente, e algumas outras foram adicionadas. De resto,
e estando os três diplomas legais em vigor, há que se fazer um exercício de
conjugação entre todos eles, mas não deixando de se admitir a clara
especialidade deste RJRDA, por regular única e exclusivamente a
responsabilidade civil ambiental.
Não vamos
aqui explicar os antecedentes do RJRDA, nomeadamente a Directiva Comunitária
que o antecedeu, apesar do grande interesse que terá para um eventual estudo
mais aprofundado deste Regime30.
O RJRDA
apresenta uma bipartição nos seus capítulos II e III entre Responsabilidade
Civil e Responsabilidade Administrativa, respectivamente. Vamo-nos deter
exclusivamente no Capítulo II, mas não sem antes tecer breves considerações em
relação a este Capítulo III.
O Capítulo
III do RJRDA suscitou algumas dúvidas na doutrina, na medida em que parece
querer ser de aplicar apenas em relação a entidades públicas ou querer
instituir uma responsabilidade diferente da do Capítulo II. No entender de Carla Amado Gomes, não é isso que
acontece nem seria tal possível, pois excluir entidades privadas do âmbito de
aplicação deste Capítulo III equivaleria a descaracterizá-lo consideravelmente.
Entende a Autora, portanto, que ao invés da consagração autónoma deste
Capítulo, deveria o legislador “ter referenciado o Capítulo II pela epígrafe ‘Responsabilidade
pela prevenção e reparação de danos ecológicos’ (suprimindo-se os artigos 12.º
e 13.º), e criando uma secção I sobre responsabilidade civil, e uma secção II
sobre responsabilidade contra-ordenacional”31.
Pelo contrário,
Tiago Antunes põe a questão ao
nível da natureza jurídico-pública ou jurídico-privada do RJRDA. No Capítulo
III, de natureza jurídico-pública, temos o papel relevante das autoridades
administrativas, bem como uma desagregação entre a obrigação de executar as
medidas de prevenção e a obrigação de arcar com os respectivos encargos (no
art. 20.º/1 e 3), ao passo que no Capítulo II, civilista, só é obrigado a
reparar um dano quem seja responsável por ele. Além do mais, existe uma
referência contra-ordenacional no art. 26.º, o que constitui um indício de
regime público. Conclui o Autor, portanto, que existe uma diferença entre o
Capítulo II e o Capítulo III do RJRDA, tendo este último razão de ser mas
sendo, ainda, responsabilidade civil32.
De referir
previamente será ainda a disposição do art. 10.º, que proíbe a “dupla reparação”,
uma solução criticável: os lesados referidos no Capítulo II não podem pedir
reparação nem indemnização pelos danos que invoquem na medida em que esses
danos sejam reparados nos termos do Capítulo III.
Fazendo uma
breve “viagem” ao nosso RJRDA, comecemos pela previsão do art. 8.º de uma
responsabilidade subjectiva. A formulação deste artigo é muito semelhante à do
art. 483.º CC, exigindo todos os pressupostos deste. Sujeitos a este tipo de
responsabilidade ficam todos aqueles que pratiquem actividades não previstas no
Anexo III (actividades estruturalmente perigosas), exigindo-se a actuação
dolosa ou negligente.
Já o art.
7.º prevê uma responsabilidade objectiva, independente de culpa. Este tipo de
responsabilidade aplica-se a todos aqueles que pratiquem actividades listadas
no Anexo III, ou seja, que se considerem estruturalmente perigosas, devendo responder
pelos danos causados.
O art. 5.º
exige, para todos os casos de responsabilidade, a verificação de um nexo de causalidade.
Ora, o RJRDA adoptou um “critério de verosimilhança e de probabilidade de o
facto danoso ser apto a produzir a lesão verificada, tendo em conta as
circunstâncias do caso concreto e considerando, em especial, o grau de risco e
de perigo e a normalidade da acção lesiva, a possibilidade de prova científica
do processo causal e o cumprimento, ou não, de deveres de protecção”. Este é um
critério baseado, portanto na teoria da causalidade adequada, merecendo todas
as críticas que já tínhamos feito acima em relação ao nexo de causalidade
enquanto pressuposto geral33/34.
Os arts.
33.º e 35.º vêm estabelecer, para além dos casos de exclusão do art. 2.º/235,
duas outras exclusões da aplicação do RJRDA: a prescrição e os danos ocorridos
em data anterior à entrada em vigor (ou, ainda que posteriores, causados por
actividade já concluída antes da entrada em vigor) do RJRDA.
Quanto à
primeira, diz-nos o art. 33.º que se consideram “prescritos os danos causados
por quaisquer emissões, acontecimentos ou incidentes que hajam decorrido há
mais de 30 anos sobre a efectivação do mesmo”. Parece-nos ser esta solução
extremamente criticável36, visto estarmos a lidar com danos
ambientais (em sentido amplo), que se prolongam no tempo, como é óbvio. Embora
consigamos entender a necessidade do legislador de limitar a aplicação do RJRDA,
na medida em que, caso contrário, estaríamos quase que a estabelecer uma “perseguição
eterna” dos operadores lesantes, continua a causar-nos enorme estranheza
impor-se um prazo de prescrição a danos ambientais, que de resto se podem
repercutir no mundo inteiro durante décadas.
Já o art.
35.º estabelece uma regra de aplicação no tempo do RJRDA: este só aplicável aos
danos ocorridos depois da entrada em vigor do mesmo ou aos danos posteriores
que não tenham sido causados por actividade realizada e concluída antes da
referida data. A data de referência aqui é 1 de Agosto de 2008, data de entrada
em vigor do RJRDA. Ora, como já acima tínhamos mencionado37, o DL n.º
147/2008 é fruto de uma obrigatoriedade de transposição da Directiva
2004/35/CE, cujo prazo terminava a 30 de Abril de 2007. Deve, por isso, e como
defende Carla Amado Gomes39,
fazer-se uma leitura deste artigo conforme à Directiva (tal como também do art.
35.º, no que se refere à prescrição), entendendo como data de início de
aplicação do RJRDA o dia 30 de Abril de 2007.
Visto, em
traços muito gerais, o regime do RJRDA, cabe-nos dar por terminada esta nossa
exposição, mas não sem antes tecer breves considerações finais ao tema que nos
propusemos a tratar.
3. Conclusões
Da pesquisa
e análise que fizemos do regime da responsabilidade civil ambiental à luz dos
quadros legais vigentes no nosso ordenamento jurídico, conseguimos perceber a
discussão que ainda há a fazer em relação ao tema. De facto, embora já existe
um regime jurídico específico que trata da responsabilidade civil ambiental, o
facto de este ser recente e nem sempre claro nos seus conceitos e disposições,
bem como a sua conjugação com outros diplomas legais, torna o seu correcto
estudo e interpretação algo complexos.
Do que aqui
expusemos, muito ficou por dizer. Na verdade, inúmeras outras considerações são
feitas em relação a este tema e muitos outros problemas são expostos. Podemos,
exemplificativamente, enumerar alguns:
(i)
A ausência de presunções de causalidade de normas sobre inversão
do ónus da prova, tão necessárias neste âmbito e inclusive pensadas por Autores
como Ana Perestrelo de Oliveira38,
mas não aproveitadas para a solução legal;
(ii)
O grande peso dos princípios de Direito do Ambiente nesta sede, e
em especial do princípio da prevenção: embora tenha sido mencionado em alguns
pontos da exposição, não foi suficientemente enfatizada a importância da
prevenção no âmbito da responsabilidade civil ambiental. Só subsidiariamente se
recorre a medidas ressarcitórias, quando falamos nesta matéria;
(iii)
A importância das normas atinentes à criação de seguros de
responsabilidade civil (no RJRDA, o art. 22.º fala em garantias financeiras,
podendo abranger também garantias bancárias, participações em fundos ambientais
ou outros), que ajudam também na consideração de que a responsabilidade civil
ambiental pretende funcionar de uma maneira diferente, mais ligada à prevenção;
(iv)
A questão das situações de multicausalidade, que são na verdade as
mais comuns em Direito do Ambiente.
A par destas
considerações, muitas outras poderiam ser feitas. Daqui apenas se retira a
conclusão de que a responsabilidade civil ambiental, tal como tantas outras
áreas do Direito do Ambiente, tem ainda muitos pontos por explorar e muitos
pontos a discutir, antes de se chegar a uma solução mais consensual e
uniformizadora.
Diana Rosa, aluna n.º 20820
1 Não discutiremos, nesta sede, a temática do ambiente enquanto bem jurídico. Sobre o assunto, vide, et alli, CANOTILHO, J. J. Gomes (coord.), Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, Universidade Aberta, 1998, pp.67-76; CANOTILHO, J. J. Gomes, O Direito ao Ambiente como Direito Subjetivo, in Estudos sobre Direitos Fundamentais, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, pp. 177-189; CANOTILHO, J.J. Gomes, Direito Constitucional Ambiental Português: tentativa de compreensão de 30 anos das gerações ambientais no direito constitucional português, in Temas de Integração, n.º 21 (1.º semestre 2006), pp. 23-33; CANOTILHO, J.J. Gomes/MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4.ª ed., 2007, pp. 841-853; GARCIA, Maria da Glória/MATIAS, Gonçalo, Anotação ao artigo 66.º in (MIRANDA/MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, I, 2.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2010, pp. 1340-1355.
BIBLIOGRAFIA:
ANTUNES, Tiago, Da Natureza Jurídica da Responsabilidade Ambiental, in Actas do
Colóquio – A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental, (e-book), Lisboa, ICJP,
2010;
GOMES, Carla Amado, A responsabilidade civil por dano ecológico – Reflexões Preliminares
sobre o novo regime instituído pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, em O
Direito, n.º1, Almedina, 2009;
LEITÃO, Luís Manuel Menezes, A Responsabilidade Civil por danos causados
ao ambiente, in Actas do Colóquio – A Responsabilidade Civil por Dano
Ambiental, (e-book), Lisboa, ICJP, 2010;
OLIVEIRA, Ana Perestrelo de, Causalidade e Imputação na Responsabilidade
Civil Ambiental, Coimbra, Almedina, 2007.
Sem comentários:
Enviar um comentário