1. O Direito Penal do Ambiente: generalidades
A formulação
de uma tutela penal do Ambiente vem sendo alvo de discussão ao longo dos anos,
especialmente após a sua instituição expressa no Código Penal a partir de 1995,
onde foram criadas três principais incriminações, a saber: o crime de danos
contra a natureza (art. 278.º), o crime de poluição (art. 279.º) e o crime de
poluição de perigo comum (art. 280.º).
Até 1995,
era o Direito Administrativo e o Direito de Mera Ordenação Social que faziam as
principais intervenções neste meio, o que de resto continua a acontecer,
principal razão para a discussão que se faz nesta sede, ou por outra, será o
ponto de partida para as discussões sobre a tutela ambiental penal.
No plano
ambiental, tem-se assistido a um fraco recurso à resposta dada pelo Código
Penal às actuações contrárias à lei, existindo uma acessoriedade deste em relação ao Direito de Mera Ordenação Social.
De facto, o que se verifica é que, em face de uma actuação contrária à lei
(ambiental), intervêm apenas as autoridades administrativas, proliferando a
aplicação de coimas, ficando a tutela judicial para segundo plano. Uma das
principais críticas feitas pela doutrina prende-se com a deficiente redacção
dos artigos (na sua versão de 1995 que, como veremos, não foi a última), sendo
os tipos penais demasiado abertos.1
De facto, a
previsão dos crimes ligados à tutela do Ambiente no Código Penal mostrava-se
complexa e difícil de enquadrar nos fins prosseguidos pela política ambiental,
o que levantava a questão de sabermos se seria realmente necessário um Direito
Penal do Ambiente, na medida em que o Direito de Mera Ordenação Social poderia
dar uma resposta já eficiente nestas matérias, pela aplicação de coimas. Mais,
tendo em conta os princípios da subsidiariedade
e intervenção mínima do Direito
Penal, vários Autores entenderam que, ainda que não se devesse pura e
simplesmente afastar uma tutela penal do ambiente, esta deveria ser repensada e
revista, de modo a servir melhor os fins específicos do Direito do Ambiente e a
adequar-se melhor ao já existente meio de actuação do Direito Administrativo.2
O presente
texto, contudo, não tem pretensões de maior aprofundamento ou sequer resolução
do problema que acima se colocou, em termos algo simplistas. Na verdade, do que
vamos tratar é de, em concreto, aferir da evolução histórica/dogmática do crime de poluição em concreto e, a
final, fazer uma breve avaliação sobre a sua adequação a servir os fins da
política ambiental, de modo a termos uma melhor percepção das soluções
apresentadas pelo legislador para a discussão em torno deste ramo do Direito.
2. O crime de poluição na redacção de 1995
O art. 66.º
da Lei Fundamental, ao consagrar um direito fundamental a um “ambiente de vida
humano, sadio e ecologicamente equilibrado”, oferece uma legitimação material
aos crimes previstos nos arts. 278.º, 279.º e 280.º CP, como defende a
doutrina, embora não nos pareça ser aqui de entender que estamos perante uma
visão antropocêntrica do bem jurídico ambiente, pois os arts. 278.º e 279.º
punem a lesão do ambiente por si e
não visam a protecção desse bem tutelando indirectamente valores das pessoas
como a integridade física ou a saúde. A intenção do legislador em consagrar
estes dois crimes foi a de, portanto, atribuir finalmente uma tutela penal
efectiva às condutas ilícitas no âmbito do direito ambiental, embora se possa
discutir a sua eficiência, como fazem vários Autores, como já acima indiciámos.
O mesmo não pode ser dito do art. 280.º em que, aí sim, é relevada a visão
antropocêntrica do bem jurídico ambiente, na medida em que pune quem, mediante
conduta descrita no art. 279.º, crie “perigo para a vida ou para a integridade
física de outrem”.
O bem jurídico
tutelado no art. 279.º deve ser entendido como um bem jurídico complexo, que engloba vários interesses
autónomos, como a qualidade do ar, da água ou do solo, tendo relevância
entender em que medida merece cada um destes interesses uma tutela jurídica,
para melhor compreender a incriminação aqui consagrada e as exigências de
subsidiariedade que lhe podem ser associadas. De facto, os interesses que aqui
se incluem neste bem jurídico complexo (ou de síntese) merecem uma tutela
autónoma, mais que seja por via da Lei de Bases do Ambiente (LBA), que os
enumera enquanto “componentes ambientais naturais”3, sendo que a Lei
das Contra-ordenações Ambientais4 remete para os componentes
ambientais naturais e humanos enumerados na LBA para concretizar as matérias a
que dizem respeito as “disposições legais e regulamentares relativas ao
ambiente”, cuja violação constitui contra-ordenação ambiental (art. 1.º/2 e 3).
O art.
279.º, na sua fórmula de 1995, protege algumas destas componentes (água, solo,
ar), punindo quem as contaminar nos termos definidos no artigo. No entanto,
fá-lo apenas quando essa contaminação seja feita em “medida inadmissível”,
sendo necessário recorrer ao n.º3 para concretizar essa expressão. Este número,
por sua vez, remete-nos para “prescrições ou limitações impostas pela autoridade
competente em conformidade com as disposições legais ou regulamentares e sob a
cominação de aplicação das penas previstas neste artigo”. A previsão da norma
contém, portanto, uma conduta, que se traduz no acto de poluir (embora o artigo não concretize o conceito), uma norma penal
em branco, na medida em que remete para limites concretizados em disposições
legais e regulamentares, e um acto de desobediência em relação àquelas
disposições.
Podemos
desde logo, ao atentar na estrutura do crime apresentado, antever problemas
práticos na sua aplicação: por um lado, a lei não define o conceito de
“poluição”, que é por si de difícil definição; por outro lado, remete para
disposições legais e regulamentares, entendidas, por certa doutrina, como
normas abstractas – podem ser decretos, portarias… - e não actos
administrativos concretos5, mas que a nosso ver exigem uma “intervenção
concreta da administração a fazer a advertência ao agente poluidor”6,
o que restringe o âmbito de aplicação deste tipo legal.
Quanto à
classificação deste crime, a doutrina diverge entre as mais variadas
classificações, desde um crime material de lesão, a um crime de perigo
abstracto-concreto, a um crime perigo concreto, ou um crime de perigo abstracto
com resultado autónomo. Da nossa parte, e não entrando em pormenor quanto à
justificação das várias posições apresentadas ou quanto à dogmática da
classificação dos crimes, não podemos deixar de ver no tipo legal do art. 279.º
um crime de perigo abstracto-concreto: tendo em conta que o bem jurídico
tutelado aqui é o ambiente, parece-nos ser excessivo que se forme uma presunção
inilidível de perigo, o que de resto arrastaria consigo dúvidas sobre a sua
constitucionalidade, por constituir uma tutela demasiado avançada de um bem
jurídico e estarmos no âmbito de um bem jurídico que, apesar da sua crescente
importância, ainda não assume uma relevância fulcral (não obstante sermos da
opinião de que deveria ter essa relevância), não é sempre possível identificar
aqui o bem jurídico em causa e, mais importante neste caso, a conduta típica
não está descrita de uma forma precisa e minuciosa, até porque estamos perante
uma norma penal em branco.7 Assim, parece-nos ser de admitir que,
nos casos do crime de poluição, embora se deva considerar, de um ponto de vista
formal, que estamos perante um crime de perigo abstracto, pois o mero acto de
poluição – que, de resto, continua a ser um conceito indeterminado que
contribui para as diferentes classificações deste crime – deve ser suficiente
para o preenchimento do tipo, pode acontecer que, no caso concreto, o bem
jurídico não foi ou não poderia ter sido posto em perigo, pelo que deve a
perigosidade ser objecto de um juízo negativo. Claro que, ainda assim, esta
qualificação merece algumas reticências, visto que apenas podemos
verdadeiramente determinar esta classificação no momento da aplicação do tipo.
Vistos os
traços gerais do crime de poluição na sua redacção de 1995, vejamos em que
medida a revisão de 2007 veio resolver os problemas levantados pela doutrina.
3. O crime de poluição na reforma de 2007
A revisão de
2007 do Código Penal modificou o crime de poluição previsto no art. 279.º,
alargando o seu âmbito de aplicação. Vejamos de que maneira.
Em primeiro
lugar, o n.º1 do art. 279.º passa a admitir a “violação directa das disposições
legais ou regulamentares em que estejam fixados limites e deveres para os
operadores”.8 Na prática, existiu um alargamento do âmbito de
aplicação do tipo legal, englobando muitas mais hipóteses de poluição do que
aquelas incriminadas pela anterior redacção. Pegando em alguns dos exemplos
dados por LUÍS BATISTA,9 está previsto o tipo legal do art. 279.º
quando:
- Não se sujeite uma
instalação de produção de adubos a avaliação de impacte ambiental, violando o
art. 1.º/3 (em conjugação com o Anexo I/6, c)) do Decreto-Lei n.º69/2000, de 3
de Maio (Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental);
- Não sejam respeitados os
valores-limite de exposição sonora previstos no art. 11.º do Decreto-Lei
n.º9/2007, de 17 de Janeiro (Regulamento Geral do Ruído), com a utilização de
aparelhos técnicos ou instalações;
- Alguém polua casualmente,
por exemplo, por depósito de lixo em sítios indevidos, contaminando o solo, em
violação de regulamentos municipais.
Assim, dá-se
com esta revisão uma resposta à crítica apontada por diversos Autores, como
LEONES DANTAS, o qual referenciámos supra,
ampliando as situações de incumprimento às de violação directa de leis e regulamentos.
Quanto ao
elemento objectivo poluição, este
conceito indeterminado continua nessa mesma indeterminação desde a primeira
redacção do artigo. Como podemos concluir, no caso concreto, que o agente
poluiu o ar, a água, o solo?
Tendo em
conta que poluir pode ser entendido como um acto ou um resultado, neste último
existindo uma lesão ou, pelo menos, criação de perigo em relação aos
componentes ambientais naturais, devemos chamar à colação o que acima dissemos
sobre este crime ser um crime de perigo abstracto-concreto. Tomando apenas a
parte que se refere a “poluição” no n.º1, para os efeitos da sua verificação,
não se deve exigir, de todo, um dano, mas apenas a previsibilidade de criação
de um perigo nos componentes aí referidos. Este perigo consistirá na afectação
de um componente ambiental para pior, o que nos reconduz, aliás, ao conceito de
“poluição” proposto por FREITAS DO AMARAL, com recurso aos artigos da LBA
(antiga: Lei n.º 11/87, de 7 de Abril) sobre a poluição atmosférica, hídrica,
do solo e subsolo, sonora (arts. 8.º, 10.º e 11.º, 13.º e 14.º, 22.º,
respectivamente).10
Mas não
basta, na fórmula de 2007, que o agente polua; ele tem de o fazer “de forma
grave”. O que entender por “forma grave”?
O ponto de
partida será o n.º3 do art. 279.º, que define o conceito por recurso a três
alíneas que afirmam uma concepção antropocêntrica do tipo incriminador, visto que
o agente actua de forma grave sempre que afecte, de algum modo, as pessoas,
seja o seu “bem-estar na fruição da natureza” (alínea a)), seja impedindo, “de
modo duradouro, a utilização de recurso natural” (alínea b)), ou seja criando “perigo
de disseminação de microrganismo ou substância prejudicial para o corpo ou
saúde das pessoas” (alínea c)).
Será de
perguntar como se coaduna este n.º3 com o que dissemos supra sobre o tipo de crime aqui em causa – de perigo
abstracto-concreto -, na redacção de 1995. De facto, ao ter sido acrescentado
ao tipo incriminador uma exigência de actuação do agente ao poluir “de forma
grave”, com a adição deste n.º3, deve ser de entender que possamos estar aqui perante
um crime de perigo concreto, agora. Vejamos porquê: por um lado, a própria
redacção do artigo e, em especial, do n.º3 não nos diz especificamente que seja
exigido um dano, mas sim que exista, de alguma forma, a criação de um perigo,
pelo que não será um crime de dano. Por outro lado, as alíneas do n.º3 não
enumeram, a nosso ver, casos específicos em que existe um acto de poluição “de
forma grave”. São, de certa forma, algo vagas, na medida em que recorrem a
expressões como “prejudicar”, “impedir”, “criar o perigo”, que são por si conceitos
algo indeterminados. No entanto, esta enumeração reduz o leque de casos em que
a poluição é feita de forma grave, concretizando, de certa forma, o conceito de
“poluição” também, que acima dissemos ser vago. Ao exigir que o agente actue
dentro dos casos previstos nas alíneas, o preceito acrescenta um segundo nexo
de imputação ao ilícito penal, para além do desrespeito por valores ou
obrigações constantes de leis, regulamentos ou impostos por actos
administrativos. Logo, deve entender-se estarmos, agora, perante um crime de
perigo concreto, sendo exigível a efectiva criação de perigo (os casos que se
retiram das alíneas do n.º3) para a verificação do tipo, sendo remetido para o
juiz essa análise, no caso concreto, recorrendo em especial à prova pericial
para o fazer.
Ainda que
com avanços, notados pela doutrina, em relação à primeira redacção do art.
279.º, este crime não acautelava, ainda assim, de forma eficaz, a tutela penal
do ambiente, sendo de lhe aplicar na mesma as críticas que haviam sido feitas à
redacção anterior, de uma má redacção dos artigos, que resultava na erosão do
Direito Penal e da sua quase inutilidade em face do Direito Administrativo
Sancionatório.
4. A alteração de 2011; Conclusões
A redacção
do art. 279.º sofreu ainda mais uma alteração, com a Lei n.º 56/2011, de 15 de
Novembro. O que há de diferente no crime de poluição?
A principal
diferença que consideramos relevante notar nesta nova redacção é a supressão do
conceito de poluir “de forma grave”, para vermos agora que é punido quem “provocar
poluição sonora ou poluir o ar, a água, o solo, ou por qualquer forma degradar
as qualidades destes componentes, causando danos substanciais”. O n.º2
pune ainda quem simplesmente cause “danos substanciais à qualidade do ar, da
água, do solo, ou à fauna ou à flora”, enumerando quatro situações em que se
considera existir danos substanciais com a actuação do agente.
O n.º3 dá
relevância penal às situações em que as actuações descritas nos números
anteriores sejam “susceptíveis de causar danos substanciais”, os n.ºs 4 e 5
relevam a conduta negligente e o n.º6 concretiza o conceito de “danos
substanciais”, desta vez não recorrendo apenas a danos à saúde ou bem-estar das
pessoas, mas também a danos que afectem tão somente os animais e o ambiente,
num claro reconhecimento da protecção do Ambiente em si mesmo, por recurso a
uma visão ecocêntrica, o que é, desde logo, de saudar.
Na medida em
que seja exigido, na redacção actual, a criação de “danos substanciais”, é de
rever tudo o que ficou acima dito sobre o tipo de crime em causa neste crime de
poluição. O legislador parece ter optado expressamente por uma referência à
expressão “danos”, pelo que se exige agora, não só a criação de perigo, mas a
efectiva verificação de danos ao ambiente. Estamos então, na nossa opinião,
perante um crime de dano, por um lado, visto que “a realização do tipo
incriminador tem como consequência uma lesão efectiva do bem jurídico”,11 o
que acontece quer se veja o bem jurídico ambiente de um ponto de vista
antropocêntrico ou ecocêntrico, na medida do que acima dissemos sobre a
inclusão nas alíneas do n.º 6 de danos causados a pessoas indirectamente ou ao
Ambiente em si. Por outro lado, podemos admitir que exista aqui também um crime
de mera actividade, visto que o agente lesa o bem jurídico ambiente, causando
danos substanciais, através de uma actividade: a poluição.
Tudo dito,
resta-nos tecer alguns comentários finais no que respeita a este crime e às
suas sucessivas alterações, com especial atenção nesta última que descrevemos
em traços gerais apenas.
É da nossa
opinião que as sucessivas alterações ao crime de poluição, embora aperfeiçoando
cada vez mais o tipo legal, continuam a deixar lugar à principal crítica que
sempre foi feita, em geral, à tutela penal do ambiente. Parece-nos continuar a
ser mais comum o recurso ao Direito de Mera Ordenação Social para resolução
destes casos do que, propriamente, ao Direito Penal. Não que isso seja de todo
mau, visto que existe obrigatoriamente uma acessoriedade do Direito Penal em
relação ao primeiro, o que importa o esgotamento de todas as vias até à
efectiva aplicação de penas criminais aos agentes.
Mas, ainda
assim, cremos que uma possível maior aplicação destes crimes a agentes cuja
actuação preencha os requisitos, agora em especial, do art. 279.º, poderia
permitir que se levasse mais a sério a tutela do ambiente e a relevância que
este bem jurídico deve ter no nosso ordenamento jurídico. Não somos, em geral,
apologistas de “penas exemplares”, mas deve ser dado a estes crimes uma
aplicação prática efectiva, o que passa também por análises no âmbito do
Direito Processual Penal, o que não constituiu tema deste nosso texto.12
De todo o
modo, não consideramos que devam ser retirados do Código Penal a previsão dos
crimes ambientais, mas apenas um seu contínuo aperfeiçoamento, que beba dos
ensinamentos doutrinais sobre o tema, para que, eventualmente, possamos ter uma
tutela penal do ambiente eficaz e efectiva.
1 vid.
LUÍS BATISTA, O crime de poluição antes e
depois da revisão do Código Penal de 2007, in O Direito, 6, 2011, pág. 231 e FREDERICO DE LACERDA DA COSTA PINTO,
Sentido e Limites da protecção penal do
ambiente, in Direito penal económico
e europeu: textos doutrinários, vol. 3, Coimbra, 2009, pág. 598-599.
2 Neste sentido, FREDERICO DE LACERDA DA
COSTA PINTO, Sentido e Limites, cit.,
págs. 600-602 e MARIA FERNANDA PALMA, Direito
Penal do Ambiente – Uma primeira abordagem, in Direito do Ambiente (coord. Freitas do Amaral/Marta Tavares de
Almeida), Lisboa, INA, 1994, págs. 432-433.
3 Na nova LBA, Lei n.º 19/2014, de 14 de
Abril, o art. 10.º enumera os componentes protegidos pela política ambiental,
que correspondem a alguns daqueles protegidos com a incriminação do art. 279.º.
4 Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, alterada
pela Lei n.º 89/2009, de 31 de Agosto.
5 vid.
GERMANO MARQUES DA SILVA, A tutela penal
do ambiente, in Estudos de Direito do
Ambiente, Porto, UCP, 2003, págs. 16-17.
6 vid. LEONES DANTAS, A Poluição no Código Penal Português, disponível em: http://siddamb.apambiente.pt/publico/documentoPublico.asp?documento=9289&versao=1
7 Conceito e critérios de JORGE DE FIGUEIREDO
DIAS, Direito Penal, Parte Geral, Tomo
I, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, págs. 309-310.
8 A expressão é de LUÍS BATISTA, O crime de poluição…, cit, pág. 205.
9 Ob. cit.,
págs. 205-207.
10 vid.
FREITAS DO AMARAL, Lei de Bases do
Ambiente e Lei das Associações de Defesa do Ambiente, in Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994,
pág. 369 ss.
11 JORGE FIGUEIREDO DIAS, cit., pág. 309.
12 A este respeito, vid. HELOÍSA OLIVEIRA, Eficácia
e Adequação na tutela sancionatória de bens ambientais, orient. Paulo Sousa
Mendes, Relatório de estágio de mestrado, Ciências Jurídico-Ambientais (Direito
Penal e Contra-ordenacional do Ambiente), Faculdade de Direito, Universidade de
Lisboa, 2009, em especial págs. 23 e segs.
Diana Rosa, aluna n.º 20820
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