PROTOCOLO DE QUIOTO

1. INTRODUÇÃO
No último quarto do século passado, a comunidade internacional deparou-se com um fenómeno: um “buraco” na camada de ozono. O surgimento deste buraco deveu-se, sensivelmente, ao lançamento de gases para a atmosfera. Tal descoberta preocupou desde logo multidões e levou a vários movimentos ambientalistas. Era preciso atender a este problema com cautela. Em 1987, celebrou-se o chamado “Protocolo de Montreal” que visava controlar emissões de substâncias que afectam ou destroem a camado do ozono.
Contudo, não era somente o problema do buraco do ozono que gerava preocupações. O aquecimento global do planete e a progressiva subida da temperatura por força do chamado “efeito estufa” também estavam na ordem do dia.
Neste âmbito, em 1990, a Assembleia Geral das Nações Unidas criou o Comité Intergovernamental de Negociação relativo à Convenção-Quadro para as Alterações Climáticas que entrou em vigor a 21 de Março de 1994.
Todos os Estados que a outorgaram ficaram obrigados a adoptar medidas que reduzissem as emissões de gases causadores de efeito de estufa até aos níveis que se encontravam em 1990. Todavia, este objectivo não era vinculativo, visto que não existia nenhuma sanção para o caso de ser transgredido. Assim, muito Estados não cumpriram os objectivos que tinham sido acordados.

2. AS VÁRIAS FASES
O processo estipulado na convenção foi evoluindo com o tempo. Era necessário complementá-la por meio de mecanismos e instrumentos mais específicos, impondo uma resposta firme da comunidade internacional face às mudanças climáticas. No art. 17º da convenção previa-se a possibilidade de se acrescentar protocolos à convenção.

No período de 28 de Março a 7 de Abril de 1995 foi realizada em Berlim, a primeira Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima: COP-1. A Conferencia das Partes consiste num órgão máximo no âmbito da Convenção-Quadro, que integra todos os Estados que nela são partes e que se reúnem, em sessões ordinárias uma vez por ano.
No COP-1 as partes acordaram que era necessário assumir novos compromissos para um período posterior ao ano de 2000. Para além disso, criou-se um órgão subsidiário- o Grupo Especial do Mandato de Berlim- encarregado de redigir um protocolo que seria submetido à aprovação durante a COP-3. Assim, num espaço de dois anos, os Estados deveriam pôr-se de acordo quanto ao texto de um Protocolo e comprometer-se, seriamente, com metas quantificadas de redução das suas emissões.
Em 19 de Julho foi realizada em Genébra, a segunda Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima: COP-2. Este tinha como intuito, a necessidade de acelerar negociações entre as partes e fortalecer a Convenção-Quadro.
Em Dezembro de 1997 realizou-se na cidade de Quioto, no Japão a terceira Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima: COP-3. Daqui resultou o célebre “ Protocolo de Quioto”. Para além de se concluir o processo do Mandato de Berlim, os países industrializados (Países do anexo I da Convenção sobre Mudanças Climáticas) obrigaram-se a reduzir em 5.2% as suas emissões colectivas de gases de estufa em relação aos níveis de 1990, durante o período de compromisso, situado entre 2008-2012.
No período de 29 de Outubro a 9 de Novembro de 2001, foi realizada em Marraquexe, a 7º Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima: COP-7. Assistiu-se à finalização das instituições e detalhes procedimentais do Protocolo. A declaração de Marraquexe dispõe sobre o funcionamento dos mecanismos de execução conjunta do comercio dos direitos de emissão e em que medida o dióxido de carbono pelos sumidouros pode ser contado em relação às metas de Quioto.
Em Setembro de 2002 foi realizada a Cimeira da Terra em Joanesburgo. Completou-se dez anos da abertura para assinatura da Convenção das Mudanças Climáticas.
No período de 23 de Outrubro a 1 de Novembro de 2002 realizou-se em Nova Déli a 8ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima: COP-8. Nesta Conferência criou-se condições para a aplicação do Protocolo, colocando em funcionamento o mecanismo de Desenvolvimento Limpo e estabelecendo os procedimentos de apresentação e avaliação dos dados de emissões dos países desenvolvidos.
Existe grande preocupação com o regime pós-Quioto, e sua discussão oficial começou na COP-11 em Montreal. Têm ocorrido discussões sobre o que deve ser feito após 2012 e como incluir países em desenvolvimento (principalmente China, Índia e Brasil) na questão da limitação das emissões, o que é uma questão problemática já que neste bloco encontram-se tanto países muito pobres, como aqueles do continente africano, quanto o país com a maior taxa de crescimento no mundo e, em breve, um dos maiores emissores de GEE, a China.
Até à actualidade já se realizaram dezanove Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima. Todas elas se complementam e acabam por aprofundar objectivos e mecanismos.

3. PROTOCOLO DE QUIOTO
3.1 GENERALIDADES
Foi então no período de 1 a 10 de Dezembro de 1997 foi realizado em Quioto, no Japão, a 3ª Conferencia das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima: COP-3. As partes reuniram-se para concluir o processo do Mandato de Berlim. O Protocolo de Quioto é um Tratado que complementa a Convenção-Quadro, adoptando os mesmos objectivos, princípios, órgãos e mecanismos. Neste sentido, é condição sine qua non para a sua adesão, a adesão previa à Convenção, o que faz com que uma denuncia à UNFCCC signifique uma denuncia automática ao próprio Protocolo.
Para se aderir ao Protocolo, não pode haver qualquer tipo de reservas. Tem de ser feita na integra. Relativamente ao modo de extinção do Protocolo, as possuem a faculdade de o denunciar. Contudo, só o podem fazer após 3 anos da entrada em vigor para si próprios por meio escrito e entregue ao depositário. A denuncia terá o efeito um ano após a sua entrega ou posteriormente se assim for declarado na notificação.

É de salientar que não se tratou de uma negociação simples. Foi muito complicado compatibilizar interesses de todos os Estados presentes e conciliar pretensões contrapostas dos países desenvolvidos. Só depois de vários dias com longas negociações é que se chegou a um consenso. Assim, os países desenvolvidos aceitaram reduzir as suas emissões de gases causadores do efeito de estufa mas teriam alguma flexibilidade nos mecanismos para atingir tal objectivo.

3.2 OBJECTO E MEDIDAS CONTEMPLADAS
O objectivo primário do Protocolo é o controlo das emissões. Enquanto a Convenção Quadro encoraja países a estabilizarem as emissões de gases de efeito de estufa (art. 4/2 al.a)), o protocolo estipula metas vinculativas e individuais para limitar ou reduzir as emissões desses gases num total de pelo menos 5% em relação aos níveis de 1990, entre o chamado “ período de compromisso, situado entre 2008 e 2012.
As metas que foram imputadas para os países que constam do Anexo I ESTÃO NO Anexo B do Protocolo, e vão desde -8% para os 15 Estados membros da União Europeia e outros países, a +10 para a Islandia nos termos do art 3/1º.
Até 2015, os governos das partes da Convenção teriam de reflectir um Progresso Demonstrável, por forma a serem atingidos os objectivos pretendidos pelos Protocolo. Estes compromissos serão revistos periodicamente.
O Protocolo trata essencialmente de seis gases de efeito de estufa combinados num conjunto para reduções combinadas: Dióxido de Carbono (CO2); Metano (CH4); Óxido de Nítrico (N2O); Hidrofluocarbonetos ( HFC); Perfluocarbonetos ( PFC) e Hexaflorido Sulfúrico (SF).
As reduções nos três primeiros gases seriam medidas tendo por base o ano de 1990, embora pudessem ser excepcionadas para os países em economias em transição, que poderiam optar outro ano-base para este cálculo (art. 3/5). Os restantes três gases poderiam ser medidos tendo encontra o ano de 1990 ou 1995.
O Dióxido de Carbono era o gás mais importante, equivalendo a mais de quatro quintos do total das emissões dos países desenvolvidos em 1995, através da queima de combustível. A desflorestação é a segunda maior fonte de emissão de CO2, nos países desenvolvidos.
Por sua vez, o metano era o segundo gás mais importante, sendo libertado pelo cultivo do arroz, gado e tratamento de resíduos urbanos. Estas emissões, estão a estabilizar ou reduzir nos países desenvolvidos, e são mais facilmente controláveis do que as emissões de Dióxido de Carbono.
O óxido nítrico resulta do uso de fertilizantes e as emissões nos países desenvolvidos estão a estabilizar ou mesmo a declinar.
Resta só salientar que o Protocolo não abrange a emissão de CFC’s, por terem sido assunto a tratar em Montreal em 1987.

O protocolo de Quioto estabelece obrigações para os Estados, de informar sobre os níveis de emissões (art.7º), que devem ser verificáveis e creditáveis a fim de serem feitas comparações entre os países através de um processo transparente. Para tal as partes do Anexo 1 devem aplicar politicas e medidas internas que contribuam para mitigar as mudanças climáticas, tais como o fomento da eficiência energética, promoção de energias renováveis, apoio à agricultura sustentável, recuperação das emissões de metano mediante gestão dos resíduos, redução das emissões pelo sector dos transportes, protecção e melhoria dos níveis dos gases de estufa, dentre outros.
O Protocolo insiste em sistemas nacionais efectivos de estimativa de emissões e confirmações das reduções. As orientações estandardizadas terão de ser estabelecidas or forma a poderem ser feitas comparações entre países através de processos transparentes (art.5).
A metodologia destas medições, bem como os processos de verificação serão estabelecidos, verificados e revistos tendo em conta as conclusões do IPCC, e dos SBSTA (órgãos de aconselhamento cientifico).
Conforme se encontra expresso no art 7º, a partes que constam do Anexo I devem formular um relatório anual das emissões antropogénicas, das fontes e formas de redução através nomeadamente dos observantes florestais (sinks). Deverão ainda disponibilizar comunicações nacionais com informação suplementares necessárias para a demonstração do cumprimento. A COP estabelece ainda guias e padrões para a preparação desta informação.
Devido à elevada incerteza cientifica quanto ao conhecimento cientifico desta matéria, estas revisões, bem como a revisão do próprio Protocolo (art.9) permitem adaptar as acções efectivas às informações entretanto disponibilizadas. Estipula-se então a revisão regular do Protocolo.

3.3 HETEROGENEIDADE DAS PARTES
Ao defender que as Partes têm que proteger o sistema climático para as gerações presentes e futuras, observando as suas capacidades diferenciadoras e a equidade na imposição das medidas a serem adoptadas, o protocolo concretiza, que devem ser levadas em conta as necessidades especificas e especiais de cada Parte, principalmente das que estejam mais vulneráveis às mitigações climáticas. Ficou estipulado que os países Partes em desenvolvimento não podem ser cobrados de forma a causar danos ou prejuízos nas suas economias, já que estariam a ser responsabilizados por encargos que não podem assumir e dos quais não foram os agentes causadores (art.10).
O principio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, está em directa consonância com o principio do poluidor pagador, que estabelece que aquele que fez o uso irracional do meio ambiente deva ser responsabilizável pela reparação do dano que causou. Cria, assim uma relação de causa/efeito, onde o poluidor deve reparar o estrago que causou, não podendo responsabilizar ou penalizar os que mantiveram uma conduta ecologicamente equilibrada.
A dúvida que se coloca neste âmbito é saber ate que ponto estas emtas de redução de emissões não geram desigualdades não justificadas entre partes.
Os países industrializados, com aproximadamente 20% da produção global, são responsáveis por 60% das emissões anuais de Dióxido de Carbono e so o maior emissor, os Estados Unidos da América, é responsável por mais de 20%. Entre 1950 e 1992, os países industrializados produziram 74% e os EUA 28% do total acumulado das emissões mundiais de CO2, que permanecem na atmosfera durante muitos anos.
Todavia, as emissões produzidas pelos países em desenvolvimento estão a aumentar rapidamente. Ainda assim não se espera que venham a igualar as emissões anuais dos países industrializados aé 2035.
Na negociação das metas de redução, a EU aceitou a redução de 8%; os EUA acordaram redução de 7% e o Japão um corte de 6%. A Rússia acordou apenas em estabilizar as emissões nos níveis de 1990 e alguns países, como a Austrália ou Islândia, foram autorizados a aumentar as suas emissões.

3.4 MECANISMOS DE FLEXIBILIZAÇÃO
O Protocolo de Quito apresenta alguns mecanismos de flexibilidade, na qual os Estados deixam de depender de esforços internos de redução da emissão de gases para poder cumprir com metas que se vinculou.
São três os mecanismos previstos em Quioto: a implementação conjunta (IC), prevista no art.6; o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) expresso no art 12º; e o Comercio Internacional de Emissões, constante no art 17º.

O primeiro mecanismo, IC, permite que um Estado leve a cabo, no território de outro Estado, desde que autorize, um projecto ecológico que reduza o nível de emissão de gases abrangidos pelo Protocolo de Quioto ou que aumente o nível de remoção desses gases por sumidouros. Neste caso, o numero de unidades de redução de emissões assim obtido vai beneficiar o Estado que levou a cabo esse projecto, contando para o cálculo do cumprimento das respectivas metas, em detrimento do Estado em que se localiza o projecto.

Conclui-se, o que beneficio ecológico obtido vai ser transferido do Estado onde se localiza o projecto para o Estado que o realizou e que foi responsável pelo mesmo.
O segundo mecanismo, MDL, é semelhante ao IC mas, possui uma particularidade. Os projectos desenvolvidos no âmbito deste mecanismo são desenvolvidos no território de países não industrializados, os quais não assumiram qualquer compromisso expresso de redução das suas emissões. Desta forma, embora se beneficie o Estado que levou a cabo o projecto, fazendo reduzir o montante dos compromissos por si assumidos, nenhuma consequência jurídica terá para o Estado anfitrião, o qual já não tinha qualquer obrigação jurídica especifica de redução das suas emissões poluentes.
Ambos os mecanismos ecológicos pretendem incentivar a realização de projectos ecológicos além-fronteiras. Ao proceder desta forma, um Estado consegue que os objectivos por si assumidos baixem, ficando menos dependente da redução das suas emissões a nível interno para poder cumprir as metas fixadas no Protocolo de Quioto; enquanto que os Estados que recebem tais projectos em nada são afectados, podendo até ser beneficiados.
Diferentemente, o comércio de emissões poluentes representa uma das grandes originalidades de Quioto. Consagrado no art 17º, possibilita que os Estados transaccionem entre si a emissão de gases com efeito de estufa, com molde a conseguirem cumprir objectivos por si assumidos. Desta forma, um Estado poderá reduzir a sua emissão de gases ou pode adquirir de outros Estados parte da respectiva quota de poluição. Este comércio de emissões introduz, portanto, uma enorme flexibilidade nas modalidades de cumprimento do Protocolo de Quioto.
Assim, a partir do m omento em que as acções domésticas de redução da poluição comecem a ser demasiado penalizadores para a economia nacional, o Governo desse país não fica colocado perante o dilema de se confrontar com uma crise económica ou sujeitar-se às sanções previstas no Protocolo: pode, em alternativa, recorrer ao Orçamento de Estado ou a outras fontes de financiamento para adquirir, no estrangeiro, os direitos de emissão necessários para perfazer as metas de Quioto.
O trabalho nestes três mecanismos tem evoluído em conjunto com a colaboração dos órgãos subsidiários, tendo havido diversos work-shops, ou laboratórios técnicos intermédios e consultas informais para avançar na sua implementação. Todavia, na COP-6 foi impossível assegurar um acordo no pacote de decisões do Plano de acção de Buenos Aires, tendo sido adiada a discussão sobre estas matérias para momento posterior.
4. UNIAO EUROPEIA

Enquanto organização de integração económica e política, a UE fez parte do processo de combate às mudanças climáticas como um todo no tocante ao conjunto de países que a compõem.
Em 2002 foi ratificado o Protocolo de Quioto e a UE obrigou-se a reduzir a emissão de gases do efeito de estufa em 8% em relação aos níveis de 1990.
Em 2000, foi elaborado o primeiro Programa Europeu sobre Câmbio Climático (PECC) que objectivava identificar e desenvolver estratégias para executar o Protocolo de Quioto, focalizando sectores de energia, do transporte e da indústria.
A UE criou também um regime de comércio livre de licenças de emissão de gases estufa utilizando os mecanismos de flexibilização do Protocolo de Quioto. As instalações realizam actividades nos sectores de energia, produção e transformação de metais ferrosos, indústria mineral e fabricação de papel estão obrigatoriamente sujeitas a este regime de comércio de licenças.
A Directiva 2004/101/ Ce aprofundou a relação entre o regime de comércio de licenças de emissão da EU e o Protocolo de Quioto, tornando os mecanismos da IC e MDL compatíveis com este regime.
Relativamente ao controlo da poluição no âmbito comunitário, há a Directiva 96/61/CE do Conselho, relativa à prevenção e controle integrados da poluição. Em consonância com este dispositivo, seguiram-se as Decisões nº2004/156/CE da Comissão, de 29 de Janeiro de 2004 que estabelece orientações para a monitorização e a comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa, nos termos da Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão nº 280/2004/CE do Parlamento e do Conselho Europeu relativa à criação de um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases de estufa e de implementação do Protocolo de Quioto.
Para os anos de 2007 a 2013 houve um programa simplificado de financiamento destinado ao ambiente, designado Life+.

5. SITUAÇÃO DE PORTUGAL

Portugal cumpriu o Protocolo de Quioto, o acordo internacional de 1997 que obrigava os países desenvolvidos a limitarem a libertação de gases com efeito de estufa. Numa trajectória de altos e baixos, o país chegou a 2012 com emissões bem abaixo da meta que lhe cabia, segundo o mais recente inventário que Portugal entregou ao secretariado da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas e que fecha o primeiro ciclo de Quioto.
As indústrias, automóveis, aterros sanitários, campos agrícolas e outras actividades no país não podiam lançar mais do que 382 milhões de toneladas de dióxido de carbono (CO2) para o ar, na soma dos cinco anos entre 2008 e 2012. Os valores ficaram, porém, em 362 milhões de toneladas. Se daí for descontado o CO2 que foi absorvido pelas florestas e o efeito das transformações do uso do solo, as contas são ainda mais favoráveis: 283 milhões de toneladas.
O Protocolo de Quioto tinha fixado uma meta de 8% de redução das emissões de CO2 para a União Europeia em 2008-2012, em relação a 1990. Este esforço foi repartido entre os Estados-membros. Com uma economia ainda menos desenvolvida, a Portugal foi permitido que aumentasse em 27% as suas emissões. De acordo com os últimos dados, o aumento ficou-se pelos 19%, sem contar o efeito das florestas.
Os valores são ainda preliminares. Os definitivos estavam a ser concluídos esta sexta-feira e vão agora ser entregues às Nações Unidas. Até ao Outono serão alvo de revisão e só então será oficialmente declarado que o país de facto passou no teste de Quioto. A União Europeia, como um todo, também cumprirá o Protocolo.
A evolução das emissões de CO2 no país não foi linear. Subiram vertiginosamente na década de 1990, à medida que o país se desenvolvia e os portugueses passavam a andar cada vez mais de automóvel. Na última década, foi o contrário: caíram. E nos últimos anos a crise contribuiu ainda mais para a redução das emissões – 12% entre 2008 e 2012.

O sector da electricidade é o que mais contribuiu para redução de emissões. Fruto da crise e da eficiência energética, em 2012 a produção eléctrica foi praticamente igual à de 2005, segundo dados da Direcção-Geral de Energia e Geologia. Mas as chaminés das centrais térmicas libertaram um terço a menos (-33%) de CO2. Os parques eólicos e as barragens assumiram maior protagonismo.
Na indústria houve também uma queda acentuada. As emissões do uso da energia nas fábricas subiram de 9,6 milhões de toneladas de CO2 em 1990 para 10,6 milhões em 2005. Depois, começaram a cair, chegando a 2012 com 7,4 milhões – menos 30% do que em 2005.

6. CONCLUSÃO

A questão climática no mundo é decorrente de problemas de poluição comum, onde todos os países, de uma forma ou de outra, causam danos a todos, não se limitando à existência de uma única forma de poluição.
Neste âmbito foi preciso intervir de modo célere e tentando chegar a soluções que fossem compatíveis com todas as pretensões dos Estados Envolvidos.
Criou-se Convenção-Quadro para as Alterações Climáticas em 1992 para tentar reduzir ao máximo a emissão de gases estufa lançados à escala mundial. Para completá-la ao longo destes 22 anos surgiram as Conferências das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do clima: as COP.
Ao longo destes anos, e especificamente atendendo ao Protocolo de Quioto, a sua eficácia é questionada, pois são muitos os Estados que contrariam as suas regras, aumentando as suas emissões de gases. A ausência dos EUA, o maior poluidor mundial, também contribui para a dificuldade de implementação. A recusa dos EUA em ratificar o Protocolo pode ser justificada, dentre outras razoes, pelo facto do mesmo ser juridicamente vinculante. Assinar seria oneroso demais para a economia americana, atrapalhando o seu crescimento económico.
Não obstante todas as vantagens que os documentos de soft law representam no âmbito do Direito Internacional do Ambiente, a maioria desses acordos não pode ser concluído de maneira efectiva e isso gerará problemas a longo prazo.
O Protocolo de Quioto é o instrumento mais adequado para resolver o problema da mudança climática. Todavia, sendo a norma internacional dominante neste campo é difícil afirmar que tem eficácia plena. O Protocolo de Quioto peca ao tentar lidar com um problema duradouro através de medidas aparentemente inexequíveis a curto prazo,


BIBLIOGRAFIA
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GARCIA, Raquel, Convenção-quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas e o seu protocolo de Quioto, Faculdade de Direito, 2002
NEVES, Helena Telino, O Protocolo de Quioto: Histórico e recentes Desenvolvimentos, Faculdade de Direito, 2006
OLIVEIRA, Heloísa, Contributo para uma Análise Económica do Protocolo de Quioto, Faculdade de Direito, 2009
SILVEIRA, Paula Castro, O mercado do carbono : - perspectiva jurídica, Faculdade de Direito, 2004
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2. APA: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=16&subref=81&sub2ref=119&sub3ref=500
3. http://pt.wikipedia.org/wiki/Protocolo_de_Quioto


Ana Batista, aluna nº 20772