A
relação tradicionalmente geradora de conflito, em qualquer ramo do direito, é a
relação bilateral ou dualista, no âmbito da qual, perante um desencontro de
pretensões entre duas partes - sejam elas públicas ou privadas – se apela a um
terceiro imparcial – o tribunal – a fim de resolver o litígio. No entanto, como
bem nota o Professor Vasco Pereira da Silva[1],
muito por contributo da crescente incrementação de certos ramos de Direito
Administrativo Especial, como sejam o Direito do Urbanismo ou o Direito do
Ambiente, têm vindo a perfilar-se novas configurações no que toca ao tipo de
relações que se estabelecem entre os diferentes operadores jurídicos.
Atendo-nos
especificamente ao ramo ambiental, fácil será entender que a ação levada a cabo
por um qualquer particular nesse âmbito, estabelece conexões não só com as
Autoridades Administrativas (por exemplo, ao nível da obtenção de licenças,
avaliações de impacto ambiental, etc.), mas também, direta ou indiretamente,
voluntária ou involuntariamente, com outros particulares, especialmente aqueles
que se encontram numa posição de maior proximidade com o agente. É neste
contexto que surgem expressões como “relação jurídica multilateral” ou
“poligonal” que o referido autor define como relações que “implicam o
envolvimento de diferentes particulares e autoridades administrativas, situados
em pólos diferenciados dessa mesma ligação.”[2]
“Em causa está aqui, portanto, uma evolução da perspectiva da relação bilateral
para a trilateral, em resultado da qual a regulação da vizinhança não é mais o
direito da relação bilateral entre o Estado agressor e o destinatário da
agressão, mas evoluiu no sentido de uma relação triangular entre destinatário /
Administração / terceiro.”[3]
Apenas a título de primeira abordagem, e seguindo a doutrina do Professor Gomes
Canotilho[4],
podem referir-se, como traços estruturais destas relações, a programação legal
relativamente ténue, a complexidade das situações e da tarefa de avaliação de
riscos apelativos de conhecimentos técnico-científicos, a pluralização e
interpenetração de interesses públicos e privados, e a legitimidade da
intervenção dos interessados no ato procedimental praticado pela administração.
Definido
o objeto, é conveniente proceder, agora, a uma delimitação do tema. Apesar de a
temática da multilateralidade das relações ambientais poder suscitar problemas
nas mais diversas áreas jurídicas, nesta exposição cingir-me-ei ao âmbito das
relações administrativas (embora com repercussões ao nível do direito civil). Aquilo
que se pretende saber é, com base na discussão teórica do tema e nos seus
fundamentos, quem deve ser, em última análise, responsabilizado, a quem deve o
terceiro lesado dirigir-se para ver os seus danos reparados. Vai ser, portanto,
esse, o foco central da discussão, sem entrar a fundo na análise dos tipos de
responsabilidade ou nos meios processuais adequados para a obter[5] – temas
que bem poderiam ser objeto de um outro post.
Partindo
de um exemplo, da autoria do Professor Gomes Canotilho[6],
tornar-se-á mais concreta a realidade de que se está a falar. “Uma fábrica de
produtos químicos desenvolve a sua actividade no âmbito e de acordo com uma
licença especial conferida pelas autoridades administrativas competentes.
Estas, por sua vez, cumpriram todas as normas legais (…). Não obstante a
obtenção da autorização, bem como o cumprimento dos preceitos legais e
regulamentares reguladores da actividade industrial em causa, o estabelecimento
industrial foi acumulando silenciosamente nos terrenos vizinhos valores de
cádmio aniquiladores das aptidões agrícolas dos solos.”[7]
Com
base no caso exposto, para responder à pergunta “a quem se deve imputar a
responsabilidade dos danos – ao ‘Estado-administração’ responsável pelo
licenciamento da actividade industrial, ou aos titulares do estabelecimento
industrial, responsáveis pela causação directa dos danos?”[8], é
necessário dar resposta a uma outra, em primeiro lugar: “qual o efeito que um
acto administrativo autorizativo de uma actividade por parte de pessoas
privadas – individuais ou colectivas – tem sobre a qualificação como ilícita
dessa actividade em sede jurídico-civil?”[9]
Será que surte um efeito legalizador ou preclusivo da responsabilidade que
teoricamente existiria a nível civil, ao abrigo do princípio da unidade do
ordenamento jurídico[10]?[11]
Ou será que, pelo facto de a autorização ter sido concedida no âmbito de uma
relação jurídica integrada num ramo de direito distinto do da relação em que
surge a lesão, faz com que a referida autorização não tenha qualquer influência
ao nível da responsabilidade surgida no âmbito desta última relação, ao abrigo
da independência e especificidades da qualificação jurídica da ilicitude dentro
dos vários ramos da ordem jurídica?[12]
Se
estivéssemos numa situação em que o particular não solicitou a autorização
quando devia tê-lo feito, não se duvida que a responsabilidade por eventuais
danos a terceiros pertenceria exclusivamente a este. Também no caso de ter
solicitado a autorização e a Administração a ter dado, mas sem cumprir os
deveres legais a que estava adstrita (e sem que o particular tivesse
conhecimento disso) não restariam dúvidas de que, por uma questão de boa-fé, a
responsabilidade seria da Administração (seria de “atacar” a validade do
próprio ato autorizativo).[13] Os
dados do problema complicam-se, no entanto, nas hipóteses como a descrita, em
que tanto o particular como a Administração Pública cumprem todos os respetivos
deveres e, ainda assim, as suas atuações lícitas provocam lesões nos
particulares circundantes do terreno.
Para
que possamos optar por uma das duas teses acabadas de enunciar sob a forma de
perguntas, passemos a analisar os requisitos, propostos pelo Professor Gomes
Canotilho[14],
para que um ato autorizativo jurídico-público possa emanar o referido efeito
justificativo, legalizador ou preclusivo da responsabilidade do seu destinatário
direto a nível privatístico.
Comecemos
pelos pressupostos jurídico-constitucionais. Segundo o Professor, apenas se
daria o referido efeito preclusivo se, cumulativamente, (i) da lei resultasse
claramente esse efeito preclusivo da norma em questão, ou seja, desde que o
sacrifício imposto aos terceiros lesados resultasse da lei e não de um ato da
administração, pois só a lei pode recortar o interesse público primário
(princípio da reserva de lei); (ii) se não se ignorar os limites dos direitos
fundamentais como “direitos de defesa”; (iii) assim como os limites derivados
da dimensão jurídico-objetiva dos direitos fundamentais; (iv) e ainda, – e
sobretudo, - se não se violar o princípio da proibição de excesso.
Ultrapassado
o crivo constitucional, o ato administrativo em causa terá ainda de passar no
teste dos pressupostos jurídico-administrativos para que se possa considerar
que tem os referidos efeitos justificativos/legalizadores.
No
que toca ao tipo de procedimentos abrangidos, “a atribuição de ‘efeitos
legalizadores’ não é extensiva a toda e qualquer autorização mas apenas a
algumas espécies de procedimentos autorizativo-conformadores – sobretudo os
procedimentos planificatórios, concessórios, e autorizativos constitutivos de
direitos. Embora de uma forma não inteiramente clara, a doutrina tende a
admitir um efeito legalizador e, consequentemente, efeitos justificativos, às
autorizações permissivas com conteúdo prescritivo. Nos procedimentos
permissivos (…) poderá entender-se que o conteúdo prescritivo equivale a um
verdadeiro acto regulador da actividade [pelo que,] (…) se a autorização, na sua parte
prescritiva, prevê a possibilidade de eventuais sacrifícios ou riscos para
terceiros estes verão precludidos os seus direitos a acções de defesa, embora
não à acção indemnizatória”[15],
como veremos.
Feita
essa precisão e esclarecidos os tipos de procedimento abrangidos, podem já
analisar-se os pressupostos propriamente ditos, capazes de conferir efeitos
preclusivos aos procedimentos autorizativos. Tais pressupostos desenvolvem-se
em três âmbitos essenciais[16]:
(i) um âmbito de eficácia pessoal, em que se afere o círculo de destinatários
afetados pelo efeito justificativo-preclusivo do ato autorizativo; (ii) um
âmbito de eficácia material, em que se define o círculo de bens protegidos;
(iii) um âmbito de eficácia funcional, em que se clarificam as dimensões da
atividade do beneficiário abrangidas pelo efeito justificativo do ato
autorizativo; e ainda (iv) um âmbito de eficácia temporal, em que se procura
perceber em que momento se situa o início dos efeitos justificativos e
preclusivos do ato.
No
que toca ao âmbito pessoal, será que
o beneficiário do ato autorizativo pode invocar os efeitos
justificativos-preclusivos apenas perante terceiros vizinhos ou também perante
um círculo mais amplo de destinatários?[17] A
resposta correta penderá mais para a segunda hipótese uma vez que o conceito de
círculo de vizinhos em sentido urbanístico e em sentido ambiental é mais amplo
do que aquele que se utiliza em sentido civilístico.
Melhor
se compreenderá, talvez, o âmbito pessoal, ao analisarmos o âmbito material, já que o círculo de
bens protegidos pode dar indicações pertinentes acerca dos sujeitos abrangidos
pelas lesões ambientais lícitas. “A solução clássica apontava para a restrição
da indemnização pelo sacrifício resultante de actividades privadas autorizadas pela
entidade competente aos titulares dos ‘prédios vizinhos’ (cfr. Código Civil,
artigos 1346.º e 1347.º). Só a propriedade de imóveis seria susceptível de
legitimar uma indemnização por sacrifícios. Esta restrição padece de um pecado
original: a vinculação do instituto da indemnização de sacrifícios ao parâmetro
do sacrifício por expropriação. Se em causa está, porém, também o sacrifício
provado da vida, saúde, ambiente e qualidade de vida, a indemnização por
sacrifício dos particulares deve alargar-se a estes outros bens.”[18]
Quanto
ao âmbito funcional, importa
assinalar que “o acto autorizativo não justifica todos os resultados derivados
da actividade licenciada, (…) o efeito (ou efeitos) do acto público de
autorização é funcionalmente limitado. O efeito de preclusão termina onde não
existe conformidade entre a autorização e o estabelecimento autorizado, quer
porque o particular alterou os seus planos, quer porque ele não observou as
condições que acompanhavam o acto autorizativo. Também não existirá efeito de
preclusão se o acto foi praticado sob reserva de revogação.”[19]
Do exposto conclui-se que, em caso de infração do ato de autorização ou de não
cumprimento, por parte do particular, das condições, termos e modos definidos
pela administração, a consequência será, necessariamente, a exclusão do efeito
preclusivo.[20]
Por
fim, o âmbito temporal, diz-nos que
“o início dos efeitos justificativos e preclusivos tem de situar-se no momento
em que o acto autorizativo adquiriu estabilidade definitiva, quer porque se
esgotaram os prazos para a sua eliminação (contenciosa ou administrativa) quer
porque sobre ele incidiu uma sentença com trânsito em julgado confirmativa da
sua legalidade. Isto não significa, porém, um regime único de eficácia
temporal, pois há que ter em conta a situação dos terceiros lesados quanto à
data – da publicação, notificação ou conhecimento – do acto.”[21]
Se
todos estes requisitos se encontrarem cumpridos, a posição maioritária na
doutrina é de que, efetivamente, existe o dever, por parte do terceiro lesado,
de suportar a atividade privada ingerente na sua esfera jurídico-patrimonial e
de que este fica impedido de desencadear ações inibitórias. No entanto, como já
foi sugerido, tal não implica a preclusão do direito de compensação de
sacrifícios por parte desse mesmo terceiro lesado, até porque a lesão de bens
jurídicos sem qualquer compensação contrariaria o direito constitucionalmente
protegido de reparação de danos. Configura-se, portanto, neste âmbito, uma
responsabilidade por atos lícitos ou pelo sacrifício a eles associado.
Resta
apurar quem paga os danos. É verdade que ao abrigo do princípio ubi commoda ibi incommoda cabe ao
particular que usufrui das vantagens que a sua propriedade lhe proporciona,
suportar também os inconvenientes que ela acarreta e que a Administração Pública
nada tem a ver com as escolhas privadas de cada cidadão acerca da sua
iniciativa privada de adquirir ou desfazer-se de propriedades ou da forma como
delas usufrui. Mas não deixa, também, de ser verdade que o ato autorizativo da
administração influenciou de sobremaneira a opção de fruição do particular
sobre a sua propriedade, de tal sorte que, não fora o ato autorizativo, o
particular não teria levado a cabo a atividade lesiva (se partirmos do
princípio de que este respeitaria a proibição). Cai-se, assim, no enorme dilema
de perceber a quem é que o terceiro lesado se deve dirigir para ver os seus
danos ressarcidos, ao abrigo do direito que lhe é constitucionalmente
conferido.
Neste
ponto, a doutrina diverge, mas as opiniões que me parecem melhor sustentadas
são as de Gomes Canotilho e de Filipa Urbano Calvão.
Para
o primeiro autor, “existe um sacrifício justificador de uma pretensão
jurídico-pública apenas nos casos em que a actividade se destina a satisfazer
finalidades públicas (exemplo: construção de auto-estrada). Nos restantes
casos, existe um sacrifício legitimador de pretensão jurídico-privada. Estamos,
pois, perante uma responsabilidade por actos lícitos a cargo de entidades
privadas.”[22]
Para justificar a sua posição, o autor invoca do artigo 41.º da Lei de Bases do
Ambiente que na respetiva parte final, no seu entender, não só “não desloca a
responsabilidade do lesante para o Estado, [como] não isenta aquele da
responsabilidade objectiva resultante de acções perigosas.”[23]
Ou seja, para o Professor Gomes Canotilho, quem deve ser convocado a responder
perante o lesado é o particular/proprietário destinatário do ato autorizativo
administrativo.
Filipa
Urbano Calvão concorda com a ideia de, numa primeira linha, dever ser o
proprietário destinatário do ato a responder. No entanto, em caso de falha
deste, admite uma resposta, de natureza subsidiária, por parte da própria
Administração Pública, sem prejuízo de um eventual direito de regresso da Administração
sobre o particular destinatário. Tal pensamento fica expresso no seguinte
excerto da autora: “será sempre o particular destinatário do acto autorizativo
legal quem deve responder a título principal pelos danos licitamente provocados
na esfera jurídica do vizinho. Somos, contudo, da opinião que esta solução não
afasta a possibilidade de accionar a própria entidade autorizante para a
obtenção do ressarcimento dos danos, ainda que a título subsidiário. Ou seja,
sempre que o particular – não obstante a setença condenatória nesse sentido –
não proceda, seja por que motivo for, ao ressarcimento do dano, este deverá ser
assegurado pela administração.”[24] E
invoca alguns motivos que justificam este seu pensamento: “o acto autorizativo
da Administração é também ele causa adequada do dano, nos termos do art. 563.º
do CC; (…) a dimensão jurídico-objectiva dos direitos fundamentais impõe
limites aos efeitos legalizador e preclusivo do acto autorizativo, de modo que
o Estado (ou a Administração em geral) tem de assumir uma espécie de
corresponsabilidade perante eventuais lesões dos direitos fundamentais dos
cidadãos, pois é dele que dimana a «luz verde» para a conduta (que se sabe, à
partida, ser ou poder ser) lesiva de um direito fundamental; (…) a
responsabilidade subsidiária é a solução adoptada para a indemnização devida
por expropriação; (…) [e ainda porque] deverá procurar-se a solução que melhor
tutele os direitos fundamentais.”[25]
Aproveitando,
essencialmente, o primeiro e o último dos argumentos da autora supra referida,
a solução que proponho, por me parecer a mais adequada e justa, vai um pouco ao
encontro do que acaba de ser dito, mas sublinhando ainda mais o ponto de vista
da “divisão de responsabilidades”. Tal como procurei explicar aquando da
enunciação do problema aqui em debate, decidir quem deve responder em termos
indemnizatórios, nesta situação, é uma tarefa extremamente delicada tendo em
conta que tanto a Administração como o particular destinatário do ato cumpriram
todos os deveres que a lei lhes cometia. No entanto, o facto é, como já se
sublinhou, que o terceiro em causa foi lesado nos seus direitos fundamentais e
que a Constituição protege e incentiva a sua pretensão indemnizatória. Como já
referi também, é certo que a propriedade do lesante é o ponto de partida para a
existência da lesão, mas o ato autorizativo da Administração foi sua condição sine qua non. Assim sendo, discordo que
tenha que ser o particular lesante o único a suportar a indemnização a conceder
ao terceiro, e vou mesmo ao ponto de discordar que este tenha que a assegurar
em primeira linha pois, como já fiz notar, a meu ver, o ato autorizativo da
Administração foi decisivo para a efetivação da lesão. Assim sendo, penso que a
solução mais consentânea com o sentido de justiça é a da efetiva divisão de
responsabilidades através de um esquema de parciariedade ou, pelo menos, de
solidariedade, para facilitar e acelerar a satisfação da pretensão do credor da
indemnização, mas sem pôr em causa a partilha das responsabilidades entre as
duas entidades, a meu ver, igualmente lesantes.
Bibliografia
citada e consultada:
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AMARAL, Diogo Freitas do, Lei de Bases do Ambiente e Lei das
Associações de Defesa do Ambiente, in Direito
do Ambiente, Lisboa, INA, 1994;
·
ANTUNES, Luís Filipe Colaço, Direito Público do Ambiente, Coimbra,
Almedina, 2008;
·
CALVÃO, Filipa Urbano, Direito ao Ambiente e Tutela Processual das
Relações de Vizinhança, in Estudos de
Direito do Ambiente, Porto, UCP, 2003;
·
CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, in BFDUC, vol. LXIX, 1993;
·
CANOTILHO, J.J. Gomes, Relações Jurídicas Poligonais, Ponderação
Ecológica de Bens e Controlo Judicial Preventivo, in RJUA, n.º 1, 1994;
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CARMONA, Mafalda, O Acto Administrativo Conformador de Relações de Vizinhança,
Almedina, 2011;
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MARQUES, Francisco Paes, As Relações Jurídicas Administrativas
Multipolares, Coimbra, Almedina, 2011;
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SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Acto Administrativo Perdido,
Coimbra, Almedina, 1996;
·
SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do
Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002.
Inês
Coimbra Ribeiro,
N.º
20648
[4] CANOTILHO, J.J. Gomes, Relações
Jurídicas Poligonais, Ponderação Ecológica de Bens e Controlo Judicial
Preventivo, in RJUA, n.º 1, p. 57.
[5] Sobre este assunto, AMARAL, Diogo Freitas do, Lei de Bases do Ambiente e Lei das
Associações de Defesa do Ambiente, in Direito
do Ambiente, pp. 372 e 373.
[6] Em CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, p. 16.
[7] Na verdade, e de acordo com o
que defende Mafalda Carmona na sua tese sobre O Acto Administrativo Conformador de Relações de Vizinhança, do que
se trata aqui é de um conflito de direitos entre o direito à iniciativa privada
por parte do proprietário do terreno alvo da autorização administrativa e o
direito ao ambiente por parte de todos os sujeitos que habitualmente permanecem
nas zonas circundantes. Para maior aprofundamento sobre esta temática da
ponderação de interesses conflituantes, CANOTILHO, J.J. Gomes, Relações Jurídicas Poligonais, Ponderação
Ecológica de Bens e Controlo Judicial Preventivo, in
RJUA, n.º 1, pp. 58 e ss.
[8] Em CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, p. 16.
[9] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, p. 4.
[10] Neste sentido, CALVÃO, Filipa
Urbano, Direito ao Ambiente e Tutela
Processual das Relações de Vizinhança, in Estudos de Direito do Ambiente, p. 224., invocando também, para o
efeito, o princípio do poluidor-pagador, na p. 227.
[11] Digamos que o ato autorizativo
legalizador “transporta[ria] efeitos
irradiantes para o direito privado, o principal dos quais é a exclusão da
qualidade de lesante” o que funcionaria como uma causa de exclusão da
ilicitude, segundo a doutrina que é desta opinião. CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, p. 18.
[12] Ou seja, considerar, como na
ótica de Larenz, a ilicitude como um conceito funcionalmente determinado, de
acordo com o ramo do direito no âmbito do qual estivesse a ser analisada
(teoria das ilicitudes diferenciadas).
[13] Para maior aprofundamento sobre
atos administrativos ilegais neste âmbito, CALVÃO, Filipa Urbano, Direito ao Ambiente e Tutela Processual das
Relações de Vizinhança, in Estudos de
Direito do Ambiente, pp. 205 e ss. e CANOTILHO,
J.J. Gomes, Actos Autorizativos
Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos Ambientais, pp. 49 e 50.
[14] Em CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, pp. 23 e ss.
[15] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, pp. 39 e 40.
[16] Com base em CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, pp. 42 e ss.
[17] “Note-se que o problema não tem
apenas interesse para saber ‘quem sofre’; é também relevante para determinar o
círculo de destinatários que poderão vir a reivindicar uma compensação dos
prejuízos.” CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e
Responsabilidade por Danos Ambientais, p. 43.
[18] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, p. 44.
[19] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, p. 45.
[20] Para um maior aprofundamento
sobre a temática, designadamente a questão do conteúdo regulativo de atos
autorizativos muito antigos e da sua adequação ou não à realidade atual,
necessidade ou não da sua revisão, legitimidade ou não da prática de atos ao
seu abrigo, CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade
por Danos Ambientais, pp. 46 e ss.
[21] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, p. 49.
[22] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, p. 52.
[23] CANOTILHO, J.J. Gomes, Actos Autorizativos Jurídico-Públicos e Responsabilidade por Danos
Ambientais, p. 36.
[24] CALVÃO, Filipa Urbano, Direito ao Ambiente e Tutela Processual das
Relações de Vizinhança, in Estudos de
Direito do Ambiente, pp. 227 e 228
[25] CALVÃO, Filipa Urbano, Direito ao Ambiente e Tutela Processual das Relações de Vizinhança,
in Estudos de Direito do Ambiente, p.
228
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